Budowa stacji bazowej jako cel publiczny. Odpowiedż na pytanie Czytelnika
Czy w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku budowa stacji bazowej z masztem i antenami nadawczymi przez prywatnego operatora sieci komórkowej jest celem publicznym?
Inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej wraz z masztem i antenami nadawczymi przez prywatnego operatora sieci komórkowej powinna być objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Inwestycja celu publicznego – definicja
Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Nie każde zamierzenie, którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny" może być uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko takie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami [por. T. Grossmann, Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności, Państwo i Prawo 2005, nr 9, s. 81].
Ogólnie, należy stwierdzić, że celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego [por. wyrok NSA z dnia 08 listopada 2000 r., I SA 1986/99, LEX nr 75560]. Pojęcie "cel publiczny", jakim posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego jego znaczenia. Ustawodawca ustalił w art. 6 tej ustawy zamknięty katalog celów publicznych; wymienione w pkt 10 tego artykułu "inne cele" to tylko cele określone w odrębnych ustawach [por. wyrok NSA z dnia 10 października 2000 r., II SA/Kr 1010/00, ONSA 2001, nr 4, poz. 186]. W katalogu przewidzianym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami mieści się między innymi budowa i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej (pkt 1). Wnikliwą analizę znaczenia terminu "łączności publicznej" przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 1995 r. (II OSK 495/05), który poparł całkowicie formułowane na gruncie doktryny stanowisko T. Grossmanna. Według tego poglądu punktem wyjścia analizy charakteru określonej inwestycji jest rozważenie dwóch elementów:
- przedmiotu (celu) danej inwestycji mieszczącego się w katalogu określonym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz
- znaczenia, jakie można tej inwestycji przypisać (co najmniej lokalne albo ponadlokalne). W niniejszej sprawie chodzi o inwestycję związaną z działalnością telekomunikacyjną.
W art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomości wprawdzie nie ma mowy o działaniach w takim zakresie, jednakże wskazano, iż celem publicznym jest m.in. "budowa i utrzymanie obiektów i urządzeń łączności publicznej". Aby wyjaśnić tak ujęte pojęcie celu publicznego niezbędne jest nawiązanie do szczegółowych regulacji prawnych, czyli do ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.).
W myśl art. 1 ust. 2 tejże ustawy jej celem jest stworzenie warunków do wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych, rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej, zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi, zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienie neutralności technologicznej. Świadczenie usług w zakresie telekomunikacji stanowiło, we wcześniejszych regulacjach prawnych, element pojęcia łączności (w dniu uchwalenia ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywała ustawa z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności - Dz. U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 z późn. zm., która regulowała zasady działalności w dziedzinie łączności - poczty i telekomunikacji). Pojęciem "łączności" obejmującym sprawy poczty i telekomunikacji posługuje się też przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.). Pojęcie "obiektów i urządzeń łączności publicznej", o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obejmuje swoim zakresem m.in. "obiekty i urządzenia telekomunikacji publicznej", a jego znaczenie należy ustalać na gruncie przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Prawo telekomunikacyjne nie zawiera pojęcia telekomunikacji publicznej, jednakże wielokrotnie używa określeń z przymiotnikiem "publiczny" - m.in. "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna", "publiczna sieć telefoniczna", "publiczna sieć telekomunikacyjna", "ruchoma publiczna sieć telefoniczna", "stacjonarna publiczna sieć telefoniczna", "podmiot korzystający z publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej".
Zniesienie monopolu państwa w dziedzinie telekomunikacji i dopuszczenie różnych podmiotów do wykonywania usług telekomunikacyjnych wymaga nowego podejścia do ustalania treści pojęcia łączności publicznej. Przemiany w regulacji telekomunikacji, cele ustawy, publiczny charakter sieci i usług telekomunikacyjnych i wielość podmiotów, które mogą prowadzić działalność gospodarczą w tej sferze, sprawiają, że treść pojęcia łączności publicznej nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych, lecz również prywatnych. Za nowym, szerszym rozumieniem pojęcia łączności publicznej przemawiają także zmiany w sposobie wykonywania zadań publicznych: rezygnowanie z monopolu państwa w wielu dziedzinach działalności gospodarczej, prywatyzacja zadań publicznych i związane z nią dopuszczanie, na różnych zasadach, podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, przekształcenia form organizacyjno-prawnych wykonywania zadań publicznych.
Cel publiczny w Prawie telekomunikacyjnym
Prawo telekomunikacyjne nie używa i nie definiuje pojęcia "podmiot publiczny" ani pojęcia "łączności publicznej", choć reguluje także wykonywanie działalności telekomunikacyjnej przez organy i jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez właściwych ministrów (przepisy o dostępie telekomunikacyjnym stosuje się do wszystkich przedsiębiorców i także podmiotów podległych i nadzorowanych przez właściwych ministrów). Używa natomiast pojęcia "przedsiębiorca telekomunikacyjny" dla określenia przedsiębiorców i innych podmiotów uprawnionych do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, którzy wykonują działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Prawo telekomunikacyjne zawiera ponadto liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym, dotyczących m.in. numeru alarmowego, obowiązku przekazywania informacji o realizowaniu obowiązków nałożonych ustawą, przedstawiania rocznych sprawozdań i danych w zakresie określonym ustawą i innych (art. 176 - art. 182 Prawa telekomunikacyjnego). Nie są zatem zasadne twierdzenia o niedopuszczalności zaliczania przedmiotowej inwestycji do "inwestycji celu publicznego" w oparciu o zastosowanie zwrotu "publiczna sieć telefoniczna". Okoliczność, że rozbudowa stacji bazowej dla telefonii komórkowej ma charakter komercyjny nie stanowi przeszkody dla uznania takiego rodzaju inwestycji za inwestycję celu publicznego. Chociaż zwrot "publiczny" może odgrywać różne funkcje, w przypadku inwestycji związanych z budową i utrzymaniem urządzeń telekomunikacyjnych, związanych ze świadczeniem usług o charakterze powszechnym, na gruncie przepisów Prawa telekomunikacyjnego pozwala na objęcie ich zakresem szerszego pojęcia inwestycji z zakresu "łączności publicznej", szczególnie że praktycznie każdemu przedsięwzięciu inwestycyjnemu dotyczącemu takiej sieci będzie można przypisać co najmniej lokalne (gminne) znaczenie [por. T. Grossmann, Pojęcie..., s. 81 - 88, NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 1995 r. (II OSK 495/05)].
Mając powyższe na uwadze, inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej wraz z masztem i antenami nadawczymi przez prywatnego operatora sieci komórkowej powinna być objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Odpowiedzi udzielono 15 grudnia 2006 roku.
