Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co zmienią nowe przepisy?

2019-09-19 16:15 mawi/Rafał Dybicz
Planowanie i zagospodarowanie przestrzeni
Autor: Google map

Prace nad nową ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trwają od kilkunastu lat, ale jak dotąd, proponowane rozwiązania dla wprowadzenia ładu i porządku przestrzennego w Polsce nie były zadowalające. Obecnie Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju również prowadzi prace nad projektem nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która ma zastąpić dotychczasowe regulacje w tym zakresie. Przyglądamy się propozycjom przepisów, spróbujemy przewidzieć ich skutki dla budowlanego procesu inwestycyjnego.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obecnie

Zanim przeanalizujemy propozycje zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przypomnimy, jakie mamy obecnie regulacje w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego (na podstawie ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. 2003 Nr 80 poz. 717). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji publicznych oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Dokument ten jest aktem prawa miejscowego, który przyjmowany jest w formie uchwały właściwej rady gminy.

Za sporządzenie planu miejscowego w są odpowiedzialni dzisiaj:

  • wójt (w gminach wiejskich),
  • burmistrz (w gminach miejskich lub miejsko-wiejskich, w miastach poniżej 100 000),
  • prezydent miasta (w miastach liczących powyżej 100 000 mieszkańców lub będących siedzibą województwa przed 1 stycznia 1999 roku).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przez radę gminy (radę miasta) ogłaszany jest przez wojewodę w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Regulacje odnośnie kto może sporządzać projekty planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzają osoby, zawarte są w art. 5 Ustawy. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest długą i złożoną procedurą (tu opis procedury).

Każdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma dwie części. Część tekstowa jest treścią uchwały Rady gminy. Tekst odpowiada wymogom zasad techniki prawodawczej, czyli zawiera m.in.: tytuł, podstawę prawną, przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe, przepisy o wejściu w życie, a także podział na jednostki redakcyjne. Natomiast część druga – graficzna, MPZP, to rysunek, który jest odzwierciedleniem uchwały i obowiązuje jedynie w takim zakresie, w jakim jest to określone w części tekstowej. Należy podkreślić, że główną częścią planu jest tekst uchwały.

Mapa planów miejscowych w Polsce
Autor: MIiR Pokrycie planami miejscowymi terytorium Polski

Co zmieni ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

I właśnie opisany wyżej porządek ma zostać całkowicie zmieniony. W myśl projektu nowej ustawy, gminnymi aktami prawa lokalnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego będą:

  1. Plan ogólny – będzie uchwalany obowiązkowo dla obszaru w granicach gminy. W planie tym wyznaczone będą strefy funkcjonalne oraz ustalone będzie przeznaczenie terenu. W dokumencie tym gmina będzie mogła określić również tereny przeznaczone do rozwoju zabudowy oraz jej uzupełnienia.
  2. Plan zabudowy – będzie ustalany fakultatywnie (nie będzie obowiązku jego uchwalania). Plan zabudowy co do zasady ma na celu uszczegółowienie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania. Jego zapisy będą musiały ściśle korespondować z planem ogólnym.
  3. Gminne standardy urbanistyczne – mogą być uchwalone i stosowane przez gminę w przypadku terenów nieobjętych planami zabudowy. Podstawową funkcją gminnych standardów urbanistycznych ma być ustalenie zasad zagospodarowania terenów przeznaczonych do uzupełnienia zabudowy.

W tym miejscu warto podkreślić, że ustawodawca planuje również wprowadzenie krajowych standardów urbanistycznych. Standardy te będą stosowane w przypadku terenów, dla których nie ma ustalonych powyżej opisanych planów zabudowy, czy też gminnych standardów urbanistycznych. Projekt nowej ustawy planistycznej przewiduje też nowe procedury dla planowanych przez inwestora zmian zagospodarowania terenu (takich jak: budowa, odbudowa, rozbudowa, nadbudowa itp.).

W zależności od ich rodzaju oraz objęcia danego terenu gminnymi aktami planowania przestrzennego, będą obowiązywać następujących procedur:

  • Pozwolenie na realizację inwestycji celu publicznego – wydawane będzie przez wojewodę lub starostę w zależności od rodzaju inwestycji i przynależności administracyjnej terenu. Będzie upoważniało do wydania dziennika budowy i rozpoczęcia robót budowlanych. W tym miejscu należy podkreślić, że ten rodzaj pozwolenia będzie stosowany jedynie w przypadku dwóch rodzajów inwestycji tj. o znaczeniu krajowym, wojewódzkim lub powiatowym. Warunkiem jest tutaj umieszczenie tych inwestycji w średniookresowej strategii rozwoju kraju, województwa lub powiatu itp.
  • Zintegrowany projekt inwestycyjny – będzie prezentowany przez inwestora w formie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej i realizacyjnej, a będzie ją zatwierdzał wójt po wcześniejszym przyjęciu lub odrzuceniu przez radę gminy założeń do tego projektu.
  • Decyzja lokalizacyjna – w decyzji tej będą ustalane warunki zabudowy i co do zasady przeznaczona będzie dla budynków kubaturowych.

Od wejścia w życie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gminy miałyby 3 lata na sporządzenie planów ogólnych.
Istniejące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowałyby swoją ważność.
Plan mogłyby być zmieniane w trybie dotychczasowych przepisów do czasu wejścia w życie planu przeznaczenia, ale nie dłużej niż w okresie 3 lat.
Dla decyzji o warunkach zabudowy (WZ) planowane jest wprowadzenie terminu ważności.

PLANOWANIE ROZWOJU A PLANOWANIE PRZESTRZENNE
Autor: MIiR Planowanie rozwoju a planowanie przestrzenne

Konsekwencje nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

W tym miejscu warto przyjrzeć się znaczeniu proponowanych zmian dla obiektów infrastrukturalnych, które są niejako kluczowe dla funkcjonowania takich obiektów jak budynki. Zgodnie ze słownikiem, który powstaje wraz z projektem ustawy, infrastruktura techniczna to: sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze, infrastruktura telekomunikacyjna oraz urządzenia niezbędna do ich funkcjonowania.

Szacuje się, że w Polsce jest oddawanych do użytkowania rocznie około 30 tysięcy takich obiektów. Planowane przepisy mogą mieć negatywne konsekwencje w przypadku realizacji tego rodzaju inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza osiedlowych i lokalnych sieci uzbrojenia terenu. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, tego rodzaju infrastruktura nie jest umieszczana w graficznej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z prostej i racjonalnej przyczyny, że ich dokładnych przebiegów nie da się przewidzieć na etapie tworzenia planu miejscowego.

Dotyczyć to będzie również proponowanego przez ustawodawcę nowego instrumentu, jakim ma być plan zabudowy. Uzyskanie pozwolenia, czy też dokonanie zgłoszenia, jest możliwe obecnie na podstawie dwóch prostych narzędzi, tj.:

  • odpowiednio sformułowanych zapisów w części tekstowej miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego,
  • decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W świetle planowanych zmian, budowa infrastruktury na terenie bez uchwalonego planu zabudowy będzie praktycznie niemożliwa. Inwestor nie będzie mógł skorzystać z decyzji lokalizacyjnej, gdyż jest ona przeznaczona dla budynków kubaturowych. Niestety, należy podkreślić, że po raz kolejny w naszych przepisach budowlanych pojawia się niedostosowanie przepisów do realizacji obiektów innych niż budynki. Wydawać by się mogło, że w przypadku braku planu zabudowy pomocny będzie zintegrowany projekt inwestycyjny. Jednak może to być błędne rozumowanie, gdyż ten instrument jest zarezerwowany dla obszarów przewidzianych dla rozwoju zabudowy.

Całkowicie zostaje pominięta kwestia rozwoju infrastruktury na obszarach już zurbanizowanych. Problem również pozostaje w przypadku uchwalonych planów zabudowy. Aby skorzystać z pozwolenia na realizację inwestycji celu publicznego, to w planie ogólnym lub planie zabudowy będzie musiała nastąpić ich szczegółowa lokalizacja. W praktyce jest to niemal niemożliwe na tak wczesnym etapie. Mankamentów procedowanej ustawy jest więcej.

Projekt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostawia wrażenie, że ustawodawca po raz kolejny tworzy prawo w oderwaniu od rzeczywistości, a zatem będzie trudne w stosowaniu.

[Autorem artykułu powyżej jest Rafał Dybicz – specjalista w zakresie zarządzania projektami budowlanymi, tworzenia i zarządzania budżetem i kontroli kosztów, a także nadzoru nad realizacją prac budowlanych. Kontakt z autorem]

Przepisy regulujące planowanie i zagospodarowanie są ważne, bo Polskę generalnie charakteryzuje brak planów miejscowych, co utrudnia inicjatywy inwestycyjne. Jak podało Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, pokrycie planistyczne na koniec 2017 roku wynosiło 30,5 %. Przyrost planów jest znikomy, bo ok. 0,5% rocznie. Poniższa mapa pokazuje ponadto nierównomierne nierównomierne pokrycie kraju planami miejscowymi. Polskę zabudowuje się przede wszystkim na podstawie wydawanych warunków zabudowy (WZ). W latach 2013-2017 wydano ponad 2 mln decyzji WZ. 

Tylko około 30% planów miejscowych jest sporządzana na dłużej niż trzy lata. Rośnie liczba planów miejscowych tworzonych na coraz mniejsze powierzchnie. W związku z tym wszystkim, Ministerstw Infrastruktury i Rozwoju obiecuje całkiem nowy system planowania.

Najważniejsza projektowana zmiana to lepsze powiązanie planowania przestrzennego na wszystkich szczeblach z programowaniem rozwoju. W gminach oznaczać to będzie zintegrowanie planowania strategicznego. Podstawą dla strategi rozwoju będzie diagnoza stanu we wszystkich dziedzinach aktywności samorządu, w tym w zakresie istniejącego zagospodarowania obszaru gminy i jej potencjału.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Autor: MIiR

Przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego zawsze wywoływały kontrowersje, są trudne do środowiskowych negocjacji ze względu na rozbieżność interesów i podejrzenia o wspieranie przez prawo wybrańców, jak np. deweloperów.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w opinii  deweloperów

Grupą, która najostrzej krytykuje proponowane przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są deweloperzy. Poniżej próbka takich zastrzeżeń z listopada 2017 roku, która dotyczyła zaproponowanych wówczas zmian ustawy. Polski Związek Firm Deweloperskich (PZFD) zorganizował specjalną konferencję, podczas której szefowie związku i eksperci przedstawili swoje obawy, podkreślając też zmiany korzystne dla inwestorów. Chwalono np. proponowany przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa model współpracy gmin z inwestorami czy ograniczenie unieważniania planów zagospodarowania przestrzennego.

Jednak niektóre zmiany mogły mieć, według deweloperów, katastrofalne skutki dla budownictwa mieszkaniowego. Chodziło zwłaszcza o zmiany dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ich wydawanie ministerstwo chciało mocno ograniczyć. Deweloperzy byli przerażeni, bo tylko ok. 28% powierzchni naszego kraju obejmują plany zagospodarowania przestrzennego. Tam, gdzie ich nie ma, z konieczności inwestycje realizowane są na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Jak oceniał wtedy PZFD, na ich podstawie powstaje aż połowa inwestycji mieszkaniowych w Polsce.

W specjalnym raporcie, który Deloitte Legal przygotował w roku 2017 na zlecenie PZFD jest długa lista zmian, które – według prawników tej firmy – mogły być potencjalnie groźne dla inwestorów. Prawnicy zwracali uwagę np. na pojęcie „obszarów zabudowanych”, wyznaczanych przez gminy w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego.

Obszary zabudowane miały obejmować wyłącznie te obszary gmin, które mają wykształconą i zwartą zabudowę, sieć dróg publicznych, infrastrukturę techniczną i społeczną (m.in. szkoły i przedszkola). W przypadku braku planu zagospodarowania terenu, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy – zdaniem prawników Deloitte – będzie możliwe wyłącznie na takich obszarach. Zmiana ta dotknęłaby szczególnie  inwestycje podmiejskie o charakterze mieszkaniowym, ale również magazyny, centra logistyczne czy obiekty produkcyjne, które obecnie powstają na obszarach niespełniających warunków do uznania ich za obszary zabudowane. O ile w związku z wprowadzeniem instytucji obszarów zabudowanych może powstać generalny problem z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, i to nawet w przypadku przezwyciężenia tej podstawowej bariery, uzyskanie przez inwestora warunków zabudowy nadal będzie mocno utrudnione.

Kontrowersyjny okazał się także proponowany wymóg, że funkcja zabudowy musi być zgodna z dominującą funkcją zabudowy i zagospodarowania terenów znajdujących się na obszarze analizowanym albo służy obsłudze funkcji dominującej. Prawnicy Deloitte Legal ostrzegali, że pojecie dominującej funkcji zabudowy jest nieostre. Po drugie, nie została zaproponowana jego definicja ustawowa, co może rodzić wiele wątpliwości interpretacyjnych. Będą więc one musiały być rozstrzygane przez sądy administracyjne.

Funkcja dominująca może być tylko jedna. A co z terenami poprzemysłowymi, albo z zabudową mieszaną, np. biurowo-mieszkaniową? To urzędnicy mieliby decydować, która z tych funkcji może być kontynuowana. Jednak ani z treści proponowanych przepisów, ani z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikało, jakie kryteria powinien brać pod uwagę organ administracji przy ocenie dominującego charakteru danej funkcji. To byłaby przyczyna sporów w sytuacji, kiedy organ uzna, kierując się bliżej nieokreślonym kryterium, że funkcją dominującą jest funkcja inna niż wnioskowana przez inwestora i w konsekwencji odmówi wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Deweloperów bardzo niepokoił również pomysł wydłużenia dopuszczalnego okresu zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nawet do 18 miesięcy. Takie rozwiązanie mogło prowadzić do nadużyć ze strony urzędników gminnych.

Jeszcze groźniejsze w skutkach – według PZFD – miałoby być wprowadzenie czasowego ograniczenia obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy, która wygasałaby z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna. Trzyletni okres ważności decyzji o warunkach zabudowy może być zbyt krótki w przypadku skomplikowanego procesu inwestycyjnego. Dokumentacja projektowa musi być zgodna z postanowieniem decyzji o warunkach zabudowy. Nie da się zaś stworzyć jej wcześniej bez znajomości ustalonych warunków zabudowy.

Czy artykuł był przydatny?
Przykro nam, że artykuł nie spełnił twoich oczekiwań.
Czytaj więcej