Planowanie przestrzenne ustawa - dlaczego wymaga dopracowania? OPINIA

Planowanie przestrzenne i ustawa z tym związana wymagają pewnych regulacji. Są one dość łatwe do realizacji, jednak potrzebna jest tu dobra wola ustawodawcy. Jakie są najsłabsze strony ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym? Sugestie dotyczą pilnych i ważnych działań ze sfery regulacji przestrzennych i rozwojowych (na poziomie gminnym).

Spis treści

1. Planowanie przestrzenne ustawa - co warto poprawić?
2. Planowanie przestrzenne - "racjonalizacja" ustawy
3. Planowanie przestrzenne - przestrzeganie ustawy

Planowanie przestrzenne ustawa - co warto poprawić?

Jak powszechnie wiadomo jedną z najsłabszych stron ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 – 65) oraz odnośne rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ws. sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktyczne zastępowanie (w wielu gminach) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (realizujących politykę przestrzenną gminy określoną w studium uikzp) decyzjami o warunkach zabudowy (zwykle sprzecznych/niespójnych z zapisami studium) uznawane jest wręcz za patologię i główną przyczynę chaosu przestrzennego, rozlewania się zabudowy, itp. negatywnych zjawisk w gospodarowaniu przestrzenią, sprzecznych z pierwszym zadaniem własnym gminy określonym ponad trzy dekady temu przepisem ustawy o ustroju samorządu gminnego w art. 7.1.1 tj. „sprawy ładu przestrzennego” oraz z intencją ustawodawcy (tj. respektowania i kontynuacji „dobrego sąsiedztwa”). Na tę systemową patologię „nakłada się” odnośne orzecznictwo administracyjne, zazwyczaj ignorujące legislacyjny cel ustanowienia decyzji tego rodzaju jako narzędzia „uzupełniającego”, a nie dominującego w zarządzaniu przestrzenią, interpretujące ww. przepisy „literalnie” (a pomimo to niespójnie!), zaś w kwestii koniecznej niesprzeczności takich decyzji wydawanej przez „organ wykonawczy” z dokumentem polityki przestrzennej gminy (określanej przez radę gminy w studium gminnym z obowiązkiem jej realizacji przez tenże organ wykonawczy), całkowicie pomijające ustrojowo określoną relację tych dwóch organów i ich kompetencje.

Konieczne jest więc niewielkie tylko skorygowanie ww. przepisów ustawy oraz odpowiednie zmiany ww. rozporządzenia, aby decyzja o warunkach zabudowy była stosowana zgodnie z intencjami ustawodawcy (i aby ograniczyć do maksimum niespójne orzecznictwo jej dotyczące, w tym w szczególności w zakresie koniecznej spójności decyzji o WZ ze studium gminnym). Szerzej to zagadnienie wyjaśniają wyroki sądów administracyjnych (np. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r. - II SA/Rz 523/20 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2008 r. - II OSK 1250/08).

Celowe jest także doprecyzowanie pojęcia „działki sąsiedniej” odpowiednio do propozycji zawartej w niedawnej petycji obywatelskiej.

Planowanie przestrzenne - "racjonalizacja" ustawy

Ogólniejszym problemem ze sfery „racjonalizacji” gminnego planowania przestrzennego (tj. jego dostosowania do faktycznych możliwości i potrzeb) oraz jego stopniowej integracji z planowaniem rozwoju, jest niesfinalizowana od ponad 17 lat kwestia relacji strategii rozwoju gminy i studium uikzp gminy. W latach 2002/3 w trakcie procesu legislacyjnego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zadecydowano o dość szczególnym sformułowaniu art. 9.2. (Wójt (…) sporządza studium (…) uwzględniając (…) ustalenia (…) strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem.), ze względu na to, że ówczesny minister ds. rozwoju zapowiadał nieodlegle wprowadzenie ustawowego obowiązku przyjmowania przez gminy strategii rozwoju. Niestety, pomimo ostatnich zmian w ustawie o samorządzie gminnym (wprowadzonych nowelą ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), m. in. określających wymagania dot. treści strategii rozwoju gminy znaczące dla racjonalnego formułowania w studium polityki przestrzennej, taka strategia gminna pozostaje nadal dokumentem fakultatywnym. Utrzymany został ten paradoksalny stan, tzn. związania organów gminy ustaleniami dokumentu sporządzanego nieobowiązkowo przy sporządzaniu i uchwalaniu dokumentu obligatoryjnego, do tego wiążącego przy stanowieniu prawa miejscowego w planach zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście gminy sobie z tym problemem poradzą, bo po prostu zaniechają sporządzania strategii rozwoju, aby nie wiązać się ich przestrzennymi ustaleniami przy opracowywaniu studium. Chyba nie o to jednak chodziło ustawodawcy... Konieczne jest więc takie znowelizowanie przepisu art. 10 e.1. ustawy o samorządzie gminnym, aby w konsekwencji można było wykreślić z cytowanego przepisu art. 9.2. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jego ostatni (zaznaczony powyżej) fragment.

Planowanie przestrzenne - przestrzeganie ustawy

W ramach obecnego systemu planowania przestrzennego znacznie efektywnie realizowanoby jego główne zadania, tj. sprawy ładu przestrzennego (jednocześnie pierwsze zadanie własne gminy) oraz zrównoważony rozwój – co najmniej na poziomie lokalnym, gdyby przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym były po prostu powszechniej przestrzegane. Jest więc celowe, aby wojewodowie (odpowiednio poinstruowani) szerzej niż obecnie korzystali ze swoich uprawnień nadzorczych (vide: art. 28 ww. ustawy), poczynając od monitoringu sposobu realizacji nazbyt często ignorowanych przepisów art. 32 i 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji np. uchylali w całości uchwały rad gmin, przyjmujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wielokrotnie sporządzane i uchwalane w zgodności z ustaleniami tych nieaktualnych studiów uikzp gmin, które nie zostały sporządzone i przyjęte przez te rady zgodnie z wymaganiami dotyczącymi ich zawartości, określonymi przepisami art. 10 ww. ustawy - znowelizowanego w istotny sposób już kilka lat temu.