Proces budowlany w teorii i praktyce. Co się zmieniło w urzędach i procedurach przez 20 lat?

2020-09-18 13:24 Ludomir Duda Rafał Dybicz Rafał Bujnowski, architekt
projekt budowlany
Autor: http://thinkstockphotos.com/ Warunki jakie musi wypełniać projekt budowlany określa art. 34 Ustawy Prawo budowlane

Proces budowlany musi swoje potrwać, bo taka jest jego specyfika. Na procedury budowlane są terminy przewidziane w prawie, tak po stronie administracji budowlano-architektonicznej, jak i po stronie inwestora. Nie zawsze jednak relacje na linii urzędnik/urząd-inwestor układają się poprawnie. Poniżej prezentujemy doświadczenia praktyków sprzed niemal 20 lat i obecnie. Co się zmieniło? Gdzie ciągle są problemy? Chętnie też poznamy Wasze opinie i doświadczenia…

Spis treści

  1. Proces budowlany w teorii i praktyce 20 lat temu
  2. Proces budowlany w teorii i praktyce obecnie

Proces budowlany w teorii i praktyce 20 lat temu

Ludomir Duda o urzędnikach i dokumentacji związanej z procesem budowlanym:

Kolejka do sprawdzenia projektu

Teoretycznie rzecz ujmując, Prawo budowlane gwarantuje inwestorom sprawną realizację inwestycji budowlanej, jeśli tylko będą postępowali zgodnie z jego literą. Niestety, tak jest tylko w teorii. Praktycznie załatwienie zgody na budowę w ustawowym terminie graniczy z cudem. Podstawową tego przyczyną jest drobna furtka, którą ustawodawca zostawił dla urzędniczej samowoli, choć zapewne uczynił to w zbożnej intencji dbałości o interes inwestora. Tym interesem miało być uchronienie inwestora przed konsekwencjami błędów popełnionych przez projektantów. Mylić się jest rzeczą ludzką, jednakże by ograniczyć możliwości popełnienia błędów w projektach budowlanych, ustawodawca zadecydował, że projektanci nie tylko muszą mieć wykształcenie, ale także wieloletnią praktykę zawodową oraz przejść mordercze sito egzaminów weryfikujących ich kwalifikacje podczas procedury uzyskiwania uprawnień budowlanych. Dodatkowym sitem, które powinno wyeliminować usterki projektu jest instytucja sprawdzającego projekt. W bardziej złożonych projektach ustawodawca nakazuje, aby poza projektantem posiadającym wymagane uprawnienia, projekt był sprawdzony przez innego projektanta o analogicznych uprawnieniach. Projektant i sprawdzający ponoszą pełną odpowiedzialność cywilną za projekt, a popełnione błędy mogą skutkować utratą uprawnień, a więc utratą źródła zarobkowania. Mało która dziedzina życia gospodarczego w podobny sposób zabezpiecza usługobiorcę przed błędami usługodawców, żądając od nich nie tylko wysokich, zweryfikowanych w praktyce kwalifikacji, ale dodatkowo wymagając niezależnej kontroli, której niestaranne wykonanie grozi utratą uprawnień do wykonywania zawodu.

Urzędnik ma obowiązek sprawdzić

Jakby tego było mało, ustawodawca postanowił o dodatkowym zabezpieczeniu. Jest nim art. 35.1.1 Prawa budowlanego: Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki terenu z:

 - miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, - wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - przepisami - w tym techniczno-budowlanymi, warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.Urzędnik gminy zobowiązany jest do sprawdzenia czy projekt jest zgodny z prawem lokalnym, czyli realizuje zapisy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, będące syntezą zapisów planu przestrzennego. Nie wymaga to specjalnie wysokich kwalifikacji i powinno przy niewielkiej nawet biegłości zająć nie dłużej niż kilkanaście do kilkudziesięciu minut przy bardziej złożonych projektach.Ale urzędnik może także zgodnie z art.35.1.1c, oczywiście wyłącznie w trosce o inwestora, i co godne podkreślenia całkowicie gratis, sprawdzić czy projekt budowlany jest zgodny z każdą z kilkudziesięciu norm branżowych, którymi powinien kierować się projektant.Wydawać by się mogło, że nikomu nie będzie się chciało podejmować takiej pracy, za którą nie tylko nikt dodatkowo nie płaci, a nawet można zasłużyć na reprymendę jeśli wielki nakład pracy nad sprawdzaniem projektu opóźniłby realizację innych powierzonych urzędnikowi zadań. A jednak bezinteresowna życzliwość pracowników wydziałów architektury jest ogromna. Miast, co najprostsze w przypadku wątpliwości co do zgodności projektu z prawem budowlanym i normami, przekazać sprawę nadzorowi budowlanemu, pracowicie poszukują... i znajdują nieistniejące błędy.W mojej praktyce spotkałem się z uwagą, że w projekcie instalacji sanitarnej podane są wprawdzie średnice rur, jednak nie ma informacji o tym czy są to średnice zewnętrzne, czy też wewnętrzne.Każdy inwestor musi zrozumieć, że badanie projektu musi trwać i że nie wszystkie faktyczne, czy też urojone usterki można wykryć od razu i w związku z tym inwestor powinien zapomnieć o terminach postępowania administracyjnego. Oczywiście, badanie można przyspieszyć za stosowną opłatą. Można takich badań uniknąć, jeżeli się zleci projekt firmie do której urzędnik ma zaufanie i nie musi jej sprawdzać.

Czas na wydanie decyzji nieograniczony 

Inwestycje budowlane to zawsze ogromne przedsięwzięcie bez względu na to, czy jest to dom jednorodzinny, czy biurowiec. W każdym bowiem przypadku jej przebieg ma istotne znaczenie dla losów inwestora bez względu na to czy jest to rodzina, czy grupa kapitałowa. Dla każdego inwestora podstawowym i najtrudniejszym do zawiadywania elementem ryzyka jest czas budowy. I to nie tylko dlatego, że rosną koszty kapitału w miarę przedłużania się inwestycji, ale z tysiąca różnych innych powodów (utrata płynności, rynku, itp.), które w konsekwencji mogą doprowadzić inwestora do ruiny. Dlatego możliwość swobodnego władania czasem po jakim wydane zostanie zezwolenie na budowę w rękach urzędników jest jednym z najefektywniejszych narzędzi pozyskiwania przychodów z korupcji. Praktycznie nieograniczona w czasie możliwość przedłużania wydania pozwolenia na budowę skłania inwestora do wyboru narzuconego projektanta, koncesji na rzecz gminy, w postaci wymuszonych inwestycji towarzyszących, itp.Innym pośrednim śladem korupcyjnej wydajności art. 35.1.1c jest walka inwestorów o precyzyjne określenie zakresu zmian w projekcie, które powodują konieczność uzyskania nowego zezwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę, że z przyczyn technicznych każda zmiana projektu musi być udokumentowana, uzyskanie projektu zamiennego powinno być formalnością. Pozornie tak, ale po ponownym zbadaniu przez urzędnika zgodności ze wszystkimi Polskimi Normami i przepisami prawa budowlanego może być zupełnie inaczej.

Inwestor może się poskarżyć

Na straży bezpieczeństwa tego korupcyjnego procederu stoi z jednej strony prawo grożące wieloletnim więzieniem każdemu inwestorowi, który niezadowolony z "usługi" chciałby się poskarżyć, z drugiej zaś wymiar sprawiedliwości, do którego można wnieść skargę na bezczynność urzędu. Czas rozpatrywania takiej skargi przez sąd boi się tylko piramid. To, że nie można praktycznie nikogo złapać na łapowniczym procederze nie oznacza, że nie pozostawia on śladów. By wymuszenie było skuteczne muszą być inwestorzy, którzy ponieśli straty na skutek przewlekłości procedury uzyskiwania pozwoleń na budowę. Wystarczy zatem prześledzić ile czasu upływa od złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na budowę do wydania takiego zezwolenia lub wezwania do usunięcia braków. W urzędach, w których kwitnie korupcja muszą wystąpić znaczące różnice w tempie załatwiania spraw. Choć z drugiej strony można powiedzieć, że ci, których sprawy ciągną się bardzo długo są nie tyle ofiarami własnego skąpstwa lub bojaźliwości, ile beneficjentami urzędniczej miłości przejawiającej się w bezinteresownej dbałości o jakość inwestycji.

 

Proces budowlany w teorii i praktyce obecnie

Rafał Dybicz, MKREngineering i Rafał Bujnowski, architekt

Obraz przedstawiony powyżej przez Pana Ludomira Dudę z 2002 roku, choć jest nieco przejaskrawiony, szczególnie w zakresie korupcji, to po 18 latach na podstawie obserwacji poczynionych w związku z pracą po stronie inwestora i architekta, pomimo upływu lat i wielokrotnych zmian przepisów, w wielu aspektach nie uległ on zasadniczej zmianie na lepsze. Autorzy w swej wieloletniej pracy nie spotkali się z aż tak mocnymi przykładami, ale zauważają bardzo wiele mankamentów.

W tym miejscu warto zaznaczyć, że Prawo budowlane, od uchwalenia w lipcu 1994 roku, doczekało się kilkudziesięciu nowelizacji, w tym kilku bardzo istotnych. Obecnie, po ostatniej nowelizacji Prawo budowlane składa się z ponad 100 artykułów (kończy się na art. 108, ale do tego trzeba dodać artykuły z indeksami literowymi i odjąć te wykreślone). Dla zrozumienia tych przepisów wydano ponad 30 interpretacji Głównego Inspektora Budowlanego, do tego dochodzi kilka interpretacji ustaw: o certyfikacji i materiałach budowlanych, oraz ponad 40 „wyjaśnień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego”, które nie stanowią obowiązujących interpretacji. W związku z ostatnią nowelizacją z pewnością przedstawiony kanon jeszcze się poszerzy. Można stwierdzić, że w świetle praktyki jego stosowania jest dosyć „opresyjne” dla obywateli na skutek zbiurokratyzowania procedur i stosunków obywateli z organami administracji budowlanej. Podkreślenia wymaga fakt, że pomimo tylu już nowelizacji, ustawowy czas 65 dni na wydanie pozwolenia na budowę pozostaje niezmieniony. Należy podkreślić, że jest to czas czysto teoretyczny, który rozciąga się na miesiące, a czasem nawet na rok i dłużej. Przypomnijmy, jaka była procedura sprawdzania projektu oraz jaka jest od 19 września 2020, po wejściu w życie nowelizacji Prawa budowlanego. Teoretycznie sprawa przedstawia się dość prosto jednakże komplikuje się dosyć znacznie w pracy z administracją, o czym piszemy poniżej.

Art. 35. 1. [Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:] – do 19 września 2020.

<Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:> od 19 września 2020.

[1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;] – do 19 września

<1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;> po 19 września 2020

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

[3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;] – przed nowelizacją

<3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: po 19 września 2020

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;>

[4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;] – przed nowelizacją

<4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.> po 19 września 2020

Rafał Dybicz:

Częstym problemem jest postawa urzędników, którzy pomimo braku wykształcenia technicznego oraz jednoznacznych wskazań ustawowych, ingerują w sprawy projektowe. Innym jest brak zgodności pomiędzy opisami technicznymi zawartymi w różnych częściach dokumentacji projektowej. Z merytorycznego punktu widzenia, nie zawsze ma to znaczenie. Nieścisłości te wynikają zwykle z wykorzystania opisu z innego projektu. Różnice czasami dotyczą spraw nieistotnych, ale niekiedy bardzo poważnych, np. w jednej części projektu budynek jest ogrzewany gazem, a w innej pompą ciepła, co zdecydowanie obciąża projektantów.

Inną częstą przypadłością są błędy w decyzjach administracyjnych, które później muszą zostać sprostowane. Czasami spotyka się decyzje, w których, urzędnik omyłkowo pozostawił opis z innej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie sytuacje są uciążliwe, bo zabierają ceny czas na kolejne wnioski i prostowanie omyłek, jednakże nie są krytyczne z punktu widzenia inwestycji.

Dużo większym problemem jest brak chęci lub umiejętności w prawidłowym interpretowaniu przepisów. Podam przykład działki w dużym mieście, gdzie podstawową formą zabudowy jest zabudowa wielorodzinna oraz jako dopuszczalna, dla tej jednej jedynej działki, zabudowa jednorodzinna. Osoby prywatne chciały wznieść na niej dom jednorodzinny, co przy prawidłowej interpretacji zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalne. Ogromne było ich zdziwienie, gdy naczelnik wydziału architektury odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzając, że ten zapis ma zastosowanie do istniejącej w okolicy starej zabudowy jednorodzinnej. Zasadą jest, że w planie miejscowym ustala się co ma być budowane w przyszłości, a nie sankcjonuje to co już jest. Właściciele dwukrotnie wykonywali projekt, raz jako dom jednorodzinny a raz jako budynek wielorodzinny i za każdym razem spotkali się z odmową. Jedyną legalną drogą dla właścicieli okazuje się być Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jednakże wiąże się to z kolejnymi kosztami i oczywiście ‒ czasem.

Z punktu widzenia inwestora, a zwłaszcza dewelopera, dużą bolączką jest to, że urzędy bardzo często wymuszają na inwestorach planujących budowę, przykładowo budynków mieszkalnych, realizację inwestycji o charakterze miejskim swym zakresem wychodzącą poza podstawowe zadanie inwestycyjne. Przykładem może tu być przypadek początkującego na polskim rynku inwestora, który kilka lat temu kupił 4-hektarową działkę przeznaczoną, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod inwestycję mieszkaniową. Inwestor, zgodnie z zapisami planu miejscowego, zamierzał zrealizować na tej nieruchomości duże osiedle domów jednorodzinnych oraz niewielką strefę usług. Działka wydawała się idealna pod zamiary inwestora: znajdowała się w dynamicznie rozwijającej się i popularnej na rynku nieruchomości dzielnicy. Leżała przy jednej z głównych dróg dojazdowych do centrum miasta, miała jasny stan prawny, obszar objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy zapewniały dostęp komunikacyjny z dwóch stron. Od południa działka mogła być skomunikowana z istniejącą ul. A, a od zachodu z przewidzianą w planie miejscowym, ale jeszcze nieistniejącą drogą główną B. Pod drogę B, na wszystkich działkach przez którą przebiegała, zarezerwowano pas gruntu, który w przyszłości miał być wykupiony przez gminę. Teoretycznie istniały tylko dwa problemy. Jednym był brak kanalizacji i w związku z tym konieczność budowy przez inwestora kolektora ściekowego o długości ok. 1 km do studzienki kanalizacyjnej znajdującej się na terenie innego inwestora. Drugim problemem był brak sieci wodociągowej, jednak w tym przypadku lokalny gestor miał w swoich planach budowę magistrali wodociągowej i przy dobrej organizacji udałoby się zapewnić wodę na czas. Po zakupie działki, inwestor niezwłocznie zatrudnił biuro architektoniczne, które kompleksowo miało przygotować projekt do realizacji. Architekt miał zaprojektować inwestycję mieszkaniową pod względem architektonicznym, zapewnić współpracę wszelkich projektantów branżowych i, co najważniejsze, zdobyć wszelkie niezbędne pozwolenia i opinie. Projektant (biuro z dużym doświadczeniem), znając się na interpretacji przepisów planistycznych i prawa budowlanego, również nie widział zagrożeń dla projektu. Z początku prace nad szczegółową koncepcją architektoniczną osiedla przebiegały sprawnie i bez zakłóceń. Równolegle z pracami projektowymi, projektant wystąpił do władz planistycznych miasta o opinię na temat zgodności przygotowanej koncepcji osiedla z zapisami planu miejscowego, co jest w zasadzie rutynowym działaniem przy realizacji inwestycji, które ma uchronić projekt przed ewentualnymi kłopotami w przyszłości. Zarówno projektant jak i inwestor spodziewali się szybkiej i pozytywnej odpowiedzi. Jednocześnie, z wyżej wspomnianym wnioskiem, wystąpiono do organu zajmującego się drogami na terenie miasta o opinię dotyczącą koncepcji układu drogowego inwestycji mieszkaniowej i skomunikowania jej z układem miejskim. Sygnał ostrzegawczy pojawił się, gdy w przepisowym terminie projektant nie uzyskał odpowiedzi na żadne ze swoich wystąpień. Po wielu monitach i po kilku miesiącach od aplikacji od władz planistycznych przyszła wymijająca odpowiedź, w której stwierdzono, że urząd to nie firma doradcza i nie jest ich rolą doradzanie i interpretacja przepisów na życzenie projektanta. Z jeszcze większym opóźnieniem spłynęła odpowiedź od organu zajmującego się drogami. Zostały naruszone wszystkie terminy przewidziane przez Kodeksie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi organ negatywnie zaopiniował włączenie w ul. A i pozytywnie w drogę B. Dostęp do drogi A był dla inwestora szczególnie istotny, gdyż pozwalał na obsługę komunikacyjną części komercyjnej działki. Bez dostępu do drogi A, część komercyjna działki znacząco traciła na atrakcyjności. Odmowa dostępu do drogi A została umotywowana ochroną konserwatorską, pracami nad nowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu od drogi na południe oraz planami przekształcenia jej w deptak. Mając jednak pozytywnie zaopiniowany zjazd z drogi B, inwestor postanowił rozdzielić projekt i rozpocząć prace nad osiedlem. W związku z powyższym, wystąpił do gminy (jako zarządcy drogi B) o zgodę na lokalizację zjazdu. W odpowiedzi inwestor otrzymał negatywną decyzję odmawiającą mu dostępu do drogi B z uzasadnieniem, że droga B w obecnym momencie jest drogą polną i w rozumieniu Ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60), nie stanowi drogi publicznej. Jednocześnie, gmina na spotkaniu jednoznacznie zasugerowała, by inwestor, wraz z innymi okolicznymi inwestorami oraz ewentualnie osobami prywatnymi zamieszkującymi w pobliżu, na własny koszt wybudowali prowizoryczną drogę w linii przyszłej drogi B. Był to warunek udzielenia zgody na włączenie inwestycji do drogi B. W międzyczasie, władze miejskie opublikowały w Internecie projekt planu miejscowego dla rejonu ul. A oraz ogłosiły termin publicznej nad nim dyskusji. Z projektu jasno wynikało, że ul. A ma zostać wyłączona z ruchu oraz przekształcona w deptak. Według projektanta, powyższe rozwiązanie planistyczne jednak stało w sprzeczności z zapisami planu miejscowego obejmującego swym zasięgiem przedmiotową działkę. Mając opinię od projektanta, inwestor dla pewności zdecydował skierować problem do analizy przez specjalistę od prawa planistycznego, który po zapoznaniu się ze sprawą potwierdził, że obydwa plany w tym zakresie są ze sobą sprzeczne. Stwierdził również, że zapisy nowego planu miejscowego dla sąsiedniego terenu nie powinny ingerować w żaden sposób w zapisy starego planu i że jest to podstawowy błąd planistyczny. Dało to podstawę do przygotowania i złożenia uwag do projektu przedmiotowego planu. Jednak pomimo wniesienia uwag w przewidzianym prawem terminie i upłynięciu ustawowego terminu na odpowiedź od władz planistycznych, nie uzyskano żadnej odpowiedzi. Ponadto, zgodnie z Ustawą z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), po uwzględnieniu uwag lub ich pominięciu projekt planu może być skierowany przez radę gminy do ponownych konsultacji między poszczególnymi władzami i instytucjami, a takich ponownych konsultacji może być nieskończenie wiele. Do tego czasu zawsze znajdzie się powód by odmówić wydania jakiejś decyzji, co często równoznaczne jest z zablokowaniem całego procesu inwestycyjnego.  Zaistniałe okoliczności spowodowały wstrzymanie inwestycji na kilka lat.

Innym ciekawym przykładem jest przypadek, w którym inwestycja miała zapewniony dostęp do dwóch dróg A i B. Droga A była drogą wojewódzką a droga B gminną asfaltową. Biorąc pod uwagę dwustronny dostęp do drogi publicznej, inwestycja powinna być bezproblemowa. Radość inwestora była jednak przedwczesna, gdyż urząd dzielnicy odmówił wydania pozwolenia na budowę zasłaniając się nieuregulowanym stanem prawnym drogi B. Wart podkreślenia jest fakt, że drogi wykonane ze środków publicznych przed 1997 rokiem i utrzymywane później ze środków publicznych są drogami publicznymi, a grunt pod nimi przechodzi na zarządcę publicznego. Sprawa oparła się o burmistrza, który zażądał od inwestora uregulowania stanu prawnego drogi wraz z jej przebudową. Żadne analizy prawne ani argumenty nie trafiały do władz dzielnicy. Inwestycja zatrzymała się na rok. W końcu sprawa trafiła do urzędu nadrzędnego i okazało się, że przy tych uwarunkowaniach i skutecznej argumentacji prawnika, jednak da się wydać pozwolenie na budowę. Należy podkreślić, że każda taka inwestycja to zazwyczaj kilka milionów złotych, za które w konsekwencji płaci końcowy nabywca lokalu.

W pracy z urzędami odczuwalne są również wpływy polityki, czyli wybory. W trakcie okresu przedwyborczego urzędnicy wstrzymują się z decyzjami, bo nie są pewni swojej pozycji.

Rafał Bujnowski:

Z punku widzenia projektanta, jedną z większych bolączek jest często (oczywiście nie zawsze) brak możliwości merytorycznej dyskusji z naczelnikami i urzędnikami organów wydających pozwolenia na budowę. Do złożonego wniosku organ wydaje postanowienie o uzupełnieniu braków z określonym terminem, a nie zawsze dopuszcza możliwość przedyskutowania merytorycznie jego zapisów.

Przykładem może być tu jedna z inwestycji, dla której naczelnik wydał odmowę wydania pozwolenia na budowę, powołując się na niezgodność w zakresie sposobu liczenia wysokości budynków, mimo dostarczenia przez wnioskodawcę jednoznacznych, pisemnych opinii trzech izb architektonicznych, nie dopuszczając nawet do rzeczowej, merytorycznej rozmowy, a całkowicie lekceważąc obszerne wyjaśnienie złożone w odpowiedzi na wystosowane postanowienie. Było to tym bardziej dziwne, że naczelnik sam jest aktywnym członkiem jednej z tych izb.

Kolejny problem to różne sposoby interpretacji przepisów, np. czy miejsca postojowe mogą być projektowane i realizowane na gruncie stabilizowanym, co to jest ten grunt stabilizowany, a w następnej kolejności, czy taką powierzchnię można bilansować jako powierzchnię biologicznie czynną? W tej sprawie istnieją korzystne orzeczenia sądów, ale urzędy często powołują się na takie rozstrzygnięcia tylko wówczas, gdy jest to argument potwierdzający ich tezę, a w przeciwnym wypadku rzadziej stosują tę praktykę. Podkreślenia wymaga fakt, że często zapisy samego przepisu nie ulegają zmianie, zmienia się za to jego interpretacja w zależności od orzeczeń sądów. Postępowanie takie jest co najmniej dziwne, ponieważ w Polsce nie obowiązuje precedensowy system prawny (common law systems) obowiązujący w krajach anglosaskich. W naszym kraju obowiązuje kontynentalny system prawny (civil-law systems), w którym orzeczenia sądowe powinny wywoływać skutki tylko w ramach konkretnej, rozpatrywanej sprawy, która podlegała indywidualnemu rozstrzygnięciu. Nawet w zbliżonych stanach faktycznych, różne sądy mogą wydać rozbieżne, a czasami wręcz sprzeczne orzeczenia.

W taki sposób zmieniała się przez lata interpretacja zapisów § 12 ust. 1 pkt. 1) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mówiącego o dopuszczalnej odległości, w jakiej należy sytuować budynki od granicy z sąsiednią działką budowlaną w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Różne interpretacje tego przepisu przez organy administracji samorządowej wynikające z orzecznictwa sądowego znalazły swoje odzwierciedlenie (niezbyt zresztą precyzyjne) dopiero po nowelizacji z 7 czerwca 2019.

Rafał Dybicz i Rafał Bujnowski:

Na styku: inwestor ‒ projektant ‒ pracownik urzędu są jednak też i miłe momenty. Wielu urzędników stara się być życzliwymi i pomocnymi, za co składamy im serdeczne podziękowania. Czasami można spotkać się z pochwałą jakości wykonanego projektu lub z uznaniem dla dogłębnej analizy problemu, albo interpretacji jakiegoś zapisu prawa. Bardzo dużo zależy po prostu od człowieka do którego trafi dana sprawa. Przychylnie nastawieni urzędnicy w błahych sprawach potrafią dzwonić do inwestorów lub projektantów z prośbą o wyjaśnienia lub dokonanie korekt we wnioskach lub projektach. Ale generalnie praktyka taka nie jest regułą, a czasami jest wręcz zakazana.

Należy również pamiętać, że w wydziałach architektury pracują tacy sami ludzie, mający podobne problemy jak inwestorzy i projektanci. Widoczny jest np. nierównomierny rozkład kadr, który ma wpływ na tempo wydawanych decyzji i płynność procesu inwestycyjnego. Wydziały wydające po 400 decyzji miesięcznie mają tylu pracowników, co wydziały wydające tych decyzji dwa razy mniej. W pracy z urzędami i urzędnikiem, jednym ze sposobów by radzić sobie z tymi problemami, przydaje się, by nigdy spraw nie traktować personalnie. Należy raczej kierować się zasadą twardo do problemu, a miękko do ludzi. Nic nam to nie pomoże, gdy zrazimy do siebie urzędnika jako człowieka. Często szeregowy pracownik urzędu nie ma żadnego wpływu na takie czy inne rozstrzygnięcie w danej sprawie.

Myślimy, że wszystkim uczestnikom procesu inwestycyjnego odpowiadałoby w szerszym zakresie w trakcie postępowania kierować się sugestią zawartą w Ustawie z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego, mówiącą, że wszelkie wątpliwości co do treści normy prawnej należy rozstrzygać na korzyść strony, oraz zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 Kpa.

Czy artykuł był przydatny?
Przykro nam, że artykuł nie spełnił twoich oczekiwań.
Czytaj więcej