Dostęp do drogi publicznej. Kto odpowiada za budowę drogi publicznej?
Zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest jednym z głównych obowiązków dewelopera realizującego inwestycję mieszkaniową. Chodzi o odpowiednie i zgodne z prawem zaplanowanie infrastruktury powstającego osiedla. Zasadą jest, że budowa dróg wewnętrznych obciąża dewelopera, jednak, budowa dróg publicznych stanowi zadanie własne i obowiązek gminy.
Często zdarza się, że teren na którym realizowana jest inwestycja, nie ma zapewnionej infrastruktury drogowej i dostępu do drogi publicznej. W takim wypadku, deweloperzy często, aby móc ukończyć inwestycję, decydują się na własny koszt realizować wymagane odcinki drogi publicznej do realizowanej inwestycji, również w przypadkach gdy droga ta ma zaspokoić potrzeby ogółu mieszkańców, a nie tylko dostęp do drogi publicznej dla mieszkańców budowanego osiedla mieszkaniowego.
Gminy chętnie przerzucają koszty takiej budowy w całości na inwestorów, często nie tylko w zakresie dróg zapewniających dostęp do drogi publicznej, ale również w zakresie pozostałej infrastruktury tj. kanalizacji czy wodociągów. Praktyka pokazuje bowiem, że gminy przy okazji budowy nowego osiedla próbują przerzucać na deweloperów koszty zadań własnych gminy, w zakresie budowy dróg i niezbędnej infrastruktury. Czy jednak taka praktyka jest dopuszczalna?
Budowa dróg publicznych czyim obowiązkiem? Orzeczenie Sądu Najwyższego
Sąd Najwyższy, Izba Cywilna w wyroku z 24 lutego 2021 w sprawie o sygn. akt. III CSKP 62/21, orzekł, że budowa bądź przebudowa dróg publicznych stanowi zadanie publiczne i nie może być przerzucana na podmioty prywatne.
W ocenie SN, obowiązek, o którym mowa w art. 16 ust. 1 i 2 Ustawy o drogach publicznych nie stanowi obowiązku partycypacji w kosztach inwestycji drogowej, polega bowiem na jej wykonaniu w odpowiednim zakresie. SN wskazał, że budowa bądź przebudowa dróg publicznych stanowi zadanie publiczne i nie może być przerzucana na podmioty prywatne.
Natomiast art. 16 Ustawy o drogach publicznych przewiduje możliwość nałożenia na inwestora inwestycji niedrogowej obowiązku budowy bądź przebudowy drogi publicznej, w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, który jest konieczny w zakresie realizowanej inwestycji. W konsekwencji ustawa umożliwia uzależnienie realizacji inwestycji niedrogowej od wykonania przebudowy drogi. Obowiązek nałożony na inwestora na mocy umowy zawartej na podstawie art. 16 musi jednak pozostawać w odpowiedniej proporcji do przyczyny oraz celu realizacji przebudowy. W świetle obowiązujących przepisów nie jest uzasadnione przerzucanie na deweloperów pełnych kosztów budowy drogi publicznej do osiedla.
Przeczytaj także: Pozwolenie na budowę zjazdu z drogi publicznej
Kompetencje publicznoprawne, a zatem także obowiązki o takim charakterze, zasadniczo nie mogą stanowić przedmiotu zobowiązań cywilnoprawnych, gdyż art. 3531 KC (zasada swobody umów) nie rozciąga się na sferę prawa publicznego. Za niedopuszczalne w zakresie, o którym mowa w art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy, należy uznać nałożenie na inwestora niedrogowego obowiązku finansowania budowy bądź przebudowy drogi, także wówczas, gdy wykonanie tych zadań jest spowodowane inwestycją niedrogową.
Odmiennego wniosku nie uzasadnia w szczególności treść art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, zgodnie z którym budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona dróg publicznych mogą być realizowane przy udziale środków rzeczowych i pieniężnych świadczonych przez osoby fizyczne i osoby prawne, krajowe i zagraniczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w tym w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.
Ani ten przepis, ani art. 3531 KC nie mogą stanowić podstawy dla uznania istnienia po stronie podmiotów publicznych, na których spoczywa obowiązek budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych oraz zarządzania nimi, do przerzucania lub współobciążania tym zadaniem innych podmiotów. Przypomnieć należy, że organy państwowe zobowiązane są każdorazowo do działania na podstawie i w granicach prawa.
Zapewnienie dostępu do drogi publicznej w praktyce
Powyższy wyrok ma istotne znaczenie dla deweloperów, na których często gminy w całości próbują przerzucać koszty budowy dróg do realizowanych osiedli, w celu zapewnienia wymaganego dostępu do drogi publicznej. Praktyka pokazuje, że budowa dróg dojazdowych przez deweloperów jest jedyną metodą na szybkie ukończenie inwestycji i zapewnienie jej dostępu do drogi publicznej, biorąc w szczególności pod uwagę brak możliwości przymuszenia gminy do realizacji takiej budowy.
Wyrok ten może być wskazówką przy zawieraniu przez inwestorów umów z gminami, dotyczącymi realizacji inwestycji drogowych w związku z budową osiedli, na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
Dla porządku przypomnijmy definicję dostępu do drogi publicznej.
Dostęp do drogi publicznej – definicja
Zgodnie z Ustawą o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg (krajowej, wojewódzkiej, powiatowej, gminnej), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w obowiązujących przepisach. Nie każda powszechnie używana droga, nawet stanowiąca element publicznego układu komunikacyjnego, jest jednocześnie drogą publiczną. Wszystkie drogi publiczne podlegają ewidencji przez odpowiedni organ. W zależności od rodzaju drogi ewidencję prowadzi właściwy wójt (drogi gminne), zarząd powiatu (drogi powiatowe), zarząd województwa (wojewódzkie), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (drogi krajowe). Weryfikacja statusu drogi jest stosunkowo prosta – informacje tę można uzyskać telefonicznie we właściwej jednostce bądź na piśmie, w odpowiedzi na złożony wniosek o udzielenie informacji.
Pojęcie dostępu do drogi publicznej określa Ustawa z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt. 14 tej ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub też przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Dodajmy jeszcze tylko, że każda działka budowlana powinna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wynika to z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Monika Wystrychowska-Zawiślak, radca prawny, Senior Associate w Kancelarii Ożóg Tomczykowski, ekspertka w zakresie prawa nieruchomości i budowlanego. Kontakt.
