PPP - na czym polega partnerstwo publiczno-prywatne? Obowiązujące prawo, inwestycje PPP plany i realizacje

PPP to sposób na realizację inwestycji publicznych w przypadku braku dostatecznych funduszy w państwowym czy samorządowym budżecie. Partnerstwo publiczno-prywatne rozwija się w Polsce dość powoli. Stronie publicznej nie brak projektów, ale strona prywatna bierze pod uwagę warunki realizacji takich przedsięwzięć, i przede wszystkim zysk z inwestycji. Na jakim etapie jest PPP w Polsce w roku 2020?

Spis treści

1. Na czym polega partnerstwo publiczno-prywatne
2. Inwestycje PPP w Polsce
3. PPP - obowiązujące prawo
4. Bariery i pomoc dla inwestycji w formule PPP
5. Praktyka i prognozy dla PPP

Na czym polega partnerstwo publiczno-prywatne

Partnerstwo publiczno-prywatne jest definiowane jest jako współpraca sektora publicznego i prywatnego mająca na celu realizację przedsięwzięć lub świadczenie usług, tradycyjnie dostarczanych przez sektor publiczny. PPP opiera się na założeniu, iż każda ze stron wywiązuje się z powierzonych jej zadań sprawniej niż druga strona. W ten sposób strony uzupełniają się, zajmując się w ramach partnerstwa tą częścią wspólnego zadania, którą wykonują najlepiej. Jednak każda ze stron musi czerpać ze współpracy własne korzyści, proporcjonalne do swego zaangażowania.

W PPP wyróżniamy kilka kluczowych elementów, które definiują ten model realizacji inwestycji:

• współpraca sektora publicznego z sektorem prywatnym,
• współpraca na podstawie umowy cywilnoprawnej,
• działanie celowe, by zbudować infrastrukturę lub dostarczyć usługi tradycyjnie wykonywanych przez stronę publiczną,
• optymalny podział zadań,
• podział ryzyk,
• obustronna korzyść,
• długoterminowość kontraktów (umowy są często zawierane na 30 lat lub dłużej, jeden z pierwszych tego typu kontraktów w Polsce zawarto na 70 lat).

Najbardziej istotne z punktu widzenia atrakcyjności inwestycji w formule PPP są ostanie trzy aspekty, czyli ryzyka, zysk i okres obowiązywania umowy. W przypadku inwestycji budowlanych najczęściej finansuje budowę obiektu, a aportem strony publicznej jest działka i rezygnacja na okres umowny z zysków (całych lub częściowych), które ten obiekt przynosi. W okresie trwania umowy partner prywatny powinien uzyskać nie tylko zwrot kosztów budowy inwestycji, ale również mieć zysk, bo w PPP nie ma mowy o działalność charytatywnej. W PPP bardzo ważna jest analiza opłacalności inwestycji i dobrze oszacowane zyski strony prywatnej. Inaczej żaden inwestor nie zdecyduje się na taką współpracę, a to on ponosi największe ryzyko kapitałowe, o długim okresie zwrotu z inwestycji. Dlatego w ramach PPP mamy do czynienia z takimi inwestycjami jak płatne autostrady i parkingi, obiekty rekreacji czy szpitale z częścią komercyjną – w ich przypadku zwrot z inwestycji jest stosunkowo pewny i łatwy do wyliczenia. W Europie ten rynek jest lepiej rozeznany i zorganizowany niż u nas, bo w wielu krajach powstają w ramach PPP np. szkoły publiczne, które są placówkami non-profit z założenia.

Inwestycje PPP w Polsce

W Polsce PPP zostało uznane jako znaczące źródło finansowania inwestycji. W roku 2017 rada Ministrów przyjęła „Politykę Rządu w zakresie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego”. Dokument miał dać sygnał podmiotom publicznym, że mają korzystać z tego modelu. Powstała baza planowanych projektów PPP oraz baza takich inwestycji z podpisanymi umowami (jako zachęta dla innych, że się da). W ślad za tym zapowiedziano szkolenia dla administracji rządowej i samorządowej oraz wsparcie doradcze dla konkretnych projektów (bezpłatne doradztwo prawne, finansowe i techniczne). Za wdrożenie i monitorowanie rynku PPP odpowiedzialne jest Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, to centralna jednostka do spraw partnerstwa publiczno-prywatnego.

W bazie zrealizowanych inwestycji w modelu PPP od roku 2009 (ich podstawą były ustawy: o PPP z grudnia 2008, o koncesjach na roboty budowlane lub usługi z 2009 (uchylona) oraz o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi z 2016) jest informacja o przedsięwzięciach, na które zostały podpisane umowy – jest ich 147 (stan na 30 czerwca 2020) na łączną wartość 7 485 976 541 zł. Trudno ocenić czy to dużo czy mało przy niewątpliwie dużych potrzebach, ale trzeba też pamiętać, że pierwsza ustawa o PPP z 2005 roku była tak restrykcyjna i brakowało jej przepisów wykonawczych, że w czasie jej obowiązywania nie został zawarty żaden kontrakt w tej formule. Stąd nowa ustawa z roku 2008 i jej kolejne nowelizacje. Poniżej wykaz obszarów, w których zastosowano model PPP (projekty identyfikowało Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej) oraz przedsięwzięć znajdujących się w bazie zamierzeń (w nawiasie):

• infrastruktura transportu – 23 (21)
• sport i turystyka – 21 (26)
• efektywność energetyczna – 21 (14)
• gospodarka wodno-kanalizacyjna – 18 (7)
• gospodarka odpadami – 9 (0)
• usługi transportowe – 9 (6)
• kultura – 6 (4)
• edukacja – 5 (4)
• rewitalizacja – 4 (9)
• ochrona zdrowia – 4 (6)
• energetyka – 3 (2)
• budynki publiczne – 3 (7)
• mieszkalnictwo – 1 (13)
• telekomunikacja – 0 (1)
• inne – 11 (5)

W bazie zamierzeń w PPP znajduje się obecnie 125 inwestycji o łącznej wartości blisko 40 mld zł. To aktualna lista zamówień na etapie postępowania na wybór partnera prywatnego jak i planowanych do uruchomienia w najbliższym czasie. Obie bazy umożliwiają filtrowanie i generowanie raportów według dostępnych kryteriów, m.in. takich jak lokalizacja, sektor, status realizacji, model wynagradzania, a także podstawa prawna wyboru partnera prywatnego.

Baza i wyszukiwarka zamierzeń inwestycyjnych w PPP

Baza i wyszukiwarka projektów PPP z podpisanymi umowami 

PPP - obowiązujące prawo

„Polityka Rządu w zakresie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego” z 2017 to swego rodzaju wizja rozwoju PPP w Polsce, zielone światło dla takich przedsięwzięć. O tym jak wprowadzać PPP w życie decyduje prawo. Liczba aktów prawnych regulujących działania w PPP jest naprawdę dużą (do tego dochodzi ustawodawstwo UE) i przez ewentualnych partnerów jest to z pewnością odbierane za istotną barierę. Wymienimy te najważniejsze.

Krajowe akty prawne

• Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 19 grudnia 2008 (z późn. zmianami) określa zasady współpracy strony publicznej i partnera prywatnego, której celem jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk. Nowelizacja, która weszła w życie 19 września 2018, ułatwia przygotowanie, finansowanie i realizację PPP, m.in. wprowadziła obowiązek przeprowadzania oceny efektywności planowanego projektu PPP; możliwość podpisania umowy przez spółkę celową partnera prywatnego, która nie uczestniczyła w postępowaniu;dopuszcza udzielenie partnerowi prywatnemu dotacji przez jednostki samorządowe; wprowadziła podstawę prawną do zawierania tzw. umów bezpośrednich.
• Ustawa o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi z 21 października 2016 określa zasady i tryb zawierania umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi, prawne i proceduralne aspekty zawierania umów koncesji na roboty budowlane lub usługi, środki ochrony prawnej oraz organy właściwe w sprawach uregulowanych w ustawie. Na podstawie umowy koncesji zamawiający powierza koncesjonariuszowi wykonanie robót budowlanych lub świadczenie usług i zarządzanie tymi usługami za wynagrodzeniem. Przepisy ustawy stosuje się do umów koncesji, których szacunkowa wartość jest równa lub przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 30 000 euro.
• Ustawa prawo zamówień publicznych z 29 stycznia 2004 (z późn. zmianami) określa zasady i tryb udzielania zamówień publicznych, środki ochrony prawnej, kontrolę udzielania zamówień publicznych oraz organy właściwe w sprawach uregulowanych w ustawie.
• Ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 (z późn. zmianami) określa m.in. zakres sektora finansów publicznych, formy prawne jednostek tego sektora, zasady ich gospodarki finansowej, zasady i tryb kontroli finansowej i audytu wewnętrznego podmiotów sektora finansów publicznych, zakres przedmiotowy finansów publicznych, sposoby zapewnienia realizacji jawności i przejrzystości finansów publicznych, procedury ostrożnościowe w sytuacji zagrożenia nadmiernym wzrostem długu publicznego.
• Ustawa o gospodarce komunalnej z 20 grudnia 1996 (z późn. zmianami) określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządowych wykonujących swoje zadania własne dla zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

W tym pakiecie są jeszcze m.in: Ustawa o gospodarce komunalnej, Ustawa o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, Rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie, Rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych czy Krajowy Standard rachunkowości nr 10 „Umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi”.

Dyrektywy unijne

Związek z przedsięwzięciami w modelu PPP może mieć niemal 20 aktów prawnych. Wymienimy te, naszym zdaniem, mające najbliższe powiązania:

• Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (DPEiR) 2014/23/UE z 26 lutego 2014 w sprawie udzielania koncesji,
• DPEiR 2014/24/UE z 26 lutego 2014 w sprawie zamówień publicznych,
• DPEiR 2104/26/UE z 26 lutego 2014 w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu,
• Rozporządzenie Komisji (UE) 2015/1076 z 28 kwietnia 2015 dotyczące zastąpienia beneficjenta i stosownych obowiązków oraz minimalne wymogi, które mają być zawarte w umowach partnerstwa publiczno-prywatnego finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych,
• Komunikat wyjaśniający Komisji w sprawie stosowania prawa wspólnotowego dotyczącego zamówień publicznych i koncesji w odniesieniu do zinstytucjonalizowanych partnerstw publiczno-prywatnych,
• Zielona Księga Partnerstw Publiczno Prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji,
• Wytyczne dla projektów generujących dochód,
• Wytyczne dla dużych projektów.

Pamiętajmy, że polskie prawodawstwo jest zobowiązane sankcjonować unijne dyrektywy i rozporządzenia.

Na mocy obowiązujących regulacji, partnerstwo publiczno-prywatne to współpraca przebiegająca na podstawie umowy zawartej w trybie konkurencyjnym (tryb stosowny dla udzielenia zamówienia publicznego lub wyboru koncesjonariusza), dotycząca realizacji zadania publicznego, w ramach której podmiot publiczny i partner prywatny dzielą się zadaniami i związanymi z ich realizacją ryzkami, w taki sposób, aby przedsięwzięcie, które wspólnie realizują było zrealizowane jak najefektywniej przy uwzględnieniu całego cyklu życia jego realizacji. Do poprawnie zawartej umowy potrzebna jest podstawa prawna.

Bariery i pomoc dla inwestycji w formule PPP

Ponieważ projekty w PPP nie znajdowały zainteresowania po wejściu w życie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym w 2009 roku, przez następnych kilka lat diagnozowano bariery i dyskutowano o działaniach naprawczych. Nie było to na próżno, bo rzeczywiście naprawiono błędy zgodnie ze wskazówkami ekspertów.

Przede wszystkim znowelizowano Ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym, której przepisy zaczęły obowiązywać pod koniec roku 2018. Postulowano o podmiot odpowiedzialny za PPP – powstała centralna jednostka odpowiadająca za politykę państwa wobec PPP, jest nim dzisiaj Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. Kolejną barierą był brak doradztwa – MfiPR oferuje obecnie kompleksowe eksperckie wsparcie prawne, ekonomiczno-finansowe i techniczne w całym procesie wyboru partnera prywatnego i zamknięcia finansowego. Wydaje opinie o zasadności realizacji przedsięwzięcia w formule PPP. Organizuje szkolenia i warsztaty (również e-learning) co niweluje kolejne wskazywane wcześniej bariery jaką były brak doradztwa, wiedzy i edukacji.

Stworzono tzw. narzędzie ułatwiające podmiotom publicznym przygotowanie projektów w PPP. Narzędzie zostało opracowane przez Europejskie Centrum Wiedzy PPP (EPEC). Polska wersja została opracowana we współpracy pomiędzy EPEC, JASPERS oraz Departamentem Partnerstwa Publiczno-Prywatnego Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej. Narzędzie jest najbardziej przydatne na etapie przed uruchomieniem postępowania na wybór partnera prywatnego, bo właśnie wtedy pojawia się najwięcej istotnych kwestii dla projektu w PPP, w tym: stworzenie zespołu projektowego, określenie harmonogramu, analiza możliwości finansowych, analiza ryzyk, ocena wariantu PPP w porównaniu z innymi sposobami realizacji inwestycji i przygotowanie procedury wyboru partnera prywatnego.

Poprawiono braki informacyjne o planowanych i realizowanych przedsięwzięć PPP. Służą temu bazy o zamierzonych projektach i tych z podpisanymi umowami. Ta druga baza to również dostęp do dobrych praktyk i szablonów umów.

A zatem w teorii zlikwidowano bariery dla projektów PPP. A jak jest w praktyce? Poniżej wykres z: „Raportu z rynku PPP 2009–2019” opracowanego w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej. 

Praktyka i prognozy dla PPP

To, że podpisano dotychczas 147 umów na projekty w PPP i zaplanowano kolejnych 125 nie świadczy jeszcze o tym, że partnerstwo publiczno-prywatne w Polsce ma się dobrze. Dotychczas byliśmy w ogonie Europy i cały czas czekamy na boom. Najwyższa Izba Kontroli skontrolowała jednostki publiczne jak radzą sobie z projektami realizowanymi w PPP w latach 2009-2019 (raport opublikowano w lipcu 2020) i generalnie ocena jest pozytywna. Najwięcej trudności kontrolowanym jednostkom sprawiało zarządzanie realizacją przedsięwzięć PPP. Podmioty publiczne nie dostosowywały swojej organizacji do zadań związanych z zarządzaniem projektami, a także nie miały procedur pozwalających na skuteczne monitorowanie i kontrolę realizacji postanowień umów. Partnerzy prywatni wykonywali swoje zadania (poza nielicznymi wyjątkami) terminowo i w zakresie przewidzianym umowami. Jednak na etapie operacyjnym, obejmującym utrzymanie lub zarządzanie infrastrukturą niezbędną dla realizacji zadania publicznego, stwierdzono nieprawidłowości. Polegały one na nienaliczaniu kar umownych mimo wystąpienia okoliczności uzasadniających ich naliczenie, nieegzekwowaniu od partnerów prywatnych wszystkich obowiązków wynikających z umów, nierzetelnej weryfikacji raportów partnerów prywatnych i nieprawidłowym zarządzaniu zmianami umów. Ale to można poprawić.

Dzisiaj wydaje się, że największą przeszkodą dla rozwoju PPP w Polsce jest kurczący się zasób środków samorządowych, które można by zaangażować w PPP, a na dodatek w budżety uderzyła pandemia koronawirusa z nieplanowanymi wydatkami. Eksperci dorzucają jeszcze nieco z dotychczasowej praktyki, a mianowicie błędnie szacowane ryzyka, skłonność do przerzucania ich na potencjalnego partnera prywatnego, niespójne stanowiska nadzoru finansowego i konkurencja w postaci możliwości korzystania z funduszy unijnych, dzięki którym łatwiej niż w PPP zrealizować różne projekty.

Mimo niedociągnięć i popełnianych błędów można jednak śmiało powiedzieć, że PPP w Polsce znajduje się na ścieżce wzrostu, zaczyna dojrzewać i nabierać doświadczenia. Aktualnie na liście jest 125 projektów do realizacji i dojdą zapewne kolejne...

Monika Czechowska