Unieważnienie pozwolenia na budowę gdy od jego wydania upłynęło wiele lat
Dopuszczalność unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, jednak po upływie wielu lat od jej wydania, od dawna wzbudza wiele kontrowersji. Jaka jest obecnie granica czasu stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę? Dlaczego okres 5 lat wskazany w Prawie budowlanym nie jest taki oczywisty?
Przeciwko dopuszczalności stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w powyższych okolicznościach przywołuje się przede wszystkim zasadę pewności prawa, trwałości decyzji administracyjnej oraz zasadę zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa.
Unieważnienie pozwolenia na budowę – zagrożenia dla inwestora
Istotną kwestią jest fakt funkcjonowania w obrocie pozwoleń na budowę wydanych wiele lat temu, które przez cały ten czas korzystały z domniemania prawidłowości i ostateczności oraz były podstawą nabycia praw przez adresata, który na jej podstawie zrealizował często bardzo kosztowne inwestycje. Powyższe ma niebagatelne znaczenie praktyczne, w szczególności w transakcjach sprzedaży nieruchomości, których przedmiotem jest grunt oddany w użytkowanie wieczyste zabudowany budynkiem, którego wartość jest znacznie wyższa od wartości gruntu. Podważenie w takim przypadku pozwolenia na budowę, stanowiącego podstawę wybudowania takiego budynku, może skutkować wymiernymi konsekwencjami finansowymi dla nabywcy. Powyższe bardzo negatywnie wpływa na pewność obrotu, bowiem często już sam fakt posiadania przez daną nieruchomość ostatecznego pozwolenia na budowę przekłada się na znaczny wzrost wartości takiej nieruchomości. W praktyce, wielokrotnie strony takich transakcji decydowały się na korzystanie z ubezpieczeń zabezpieczających ww. ryzyko, polegające na stwierdzeniu w przyszłości nieważności ostatecznej i funkcjonującej od wielu lat decyzji o pozwoleniu na budowę.
Unieważnienie pozwolenia na budowę w Trybunale Konstytucyjnym
Pokłosiem powyższych kontrowersji był wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 12.05.2015 r. (sygn. P 46/13 TK), w którym TK za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP uznał art. 156 § 2 KPA w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny okres czasu, a była ona podstawą nabycia prawa.
W uzasadnieniu ww. wyroku TK przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Zdaniem TK, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.
Unieważnienie pozwolenia na budowę w NSA
Jednak pomimo powyższego wyroku TK, ustawodawca bardzo długo nie wykonywał tego orzeczenia. W wyroku z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) słusznie wyjaśnił, że sytuacja taka wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia, wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń TK. W wyroku tym Sąd stwierdził, że:
„Brak reakcji prawodawcy nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.”
I dalej: „Bierność prawodawcy w tej materii krytycznie oceniana jest w doktrynie – podkreślając, że zgodne z prawem działanie organów państwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub ekspektatywę (oczekiwanie prawne), po upływie znacznego okresu czasu. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z 12.05.2015 r., P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej.”
Unieważnienie pozwolenia na budowę w Prawie budowlanym
W tych okolicznościach, po ponad 5 latach po wydaniu powyższego wyroku TK, Ustawodawca wprowadził nowy przepis – art. 37b ust. 1 Prawa Budowlanego, który wszedł w życie 19 września 2020 r., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat.
Jednak od wejścia powyższego przepisu w życie, istnieją wątpliwości co do zakresu jego zastosowania. Mianowicie – czy wprowadzenie powyższego ograniczenia dotyczy wyłącznie decyzji wydanych w postępowaniach wszczętych już po wejściu w życie noweli, czy ochrona obejmuje również decyzje wydane wcześniej. Zgodnie ze stanowiskiem publikowanym przez Ministerstwo Rozwoju Pracy i Technologii, choć nie zostało to wprost ujęte w noweli, celem przyświecającym ustawodawcy było objęcie ochroną z art. 37b Prawa Budowlanego wszystkich decyzji, również tych wydanych przed wejściem w życie powyższego przepisu.
Na kanwie powyższego wyroku TK oraz ww. nowego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Warszawie, w wyroku z dnia 29 września 2020 r. (sygn. VII SA/Wa 259/20) wskazał, że:
„Konsekwencją uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 KPA w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność brania pod uwagę w postępowaniu nadzwyczajnym czasu, jaki upłynął od wydania decyzji. Czas ten bowiem musi być oceniany w aspekcie skutków społeczno-gospodarczych kwestionowanej decyzji; nie tylko negatywnych, ale i pozytywnych. Ma również znaczenie przy ocenie, czy stwierdzane naruszenie ma obiektywnie znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej.”
W prowadzonej sprawie dowodzono niezgodności wydanego 22 lata wcześniej pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie parametrów inwestycji, na podstawie której inwestycja ta została zrealizowana, wskutek czego powstał większy obiekt budowlany, został on zasiedlony i służy już przez te lata jego mieszkańcom, a dodatkowo nie uniemożliwia innym osobom zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem.
Co więcej w uzasadnieniu do ww. wyroku WSA, wskazał, że trafność takiego rozumowania potwierdzona została treścią nowego art. 37b Prawa budowlanego, dodanego przez art. 1 pkt 21 ustawy z 13.2.2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), zmieniającej Prawo budowlane z dniem 19.09.2020 r. Zgodnie z którym, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), a w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 KPA stosuje się odpowiednio (ust. 2).
Komentowane orzeczenie, powołując się na orzecznictwo TK dotyczące art. 156 KPA, wskazuje na konieczność ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (tu: pozwolenia na budowę). Służyć to przede wszystkim ma wzmocnieniu pewności prawa (przyznanego decyzją) oraz ochronie zasady trwałości decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Podobne stanowisko WSA w Warszawie zajął w wyroku z 15.09.2020 r., VII SA/Wa 2474/19, Legalis.
Orzeczenia te wskazywałyby na konieczność interpretowania przepisów dotyczących postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwzględnieniem czasu, jaki minął od dnia wydania kwestionowanej decyzji przyjmując, że nowy przepis art. 37b Prawa budowlanego powinien mieć zastosowanie nie tylko do pozwoleń na budowę wydanych po 19.09.2020 r., ale również tych wydanych przed tą datą.
Wciąż jest ryzyko stwierdzenia nieważności starych pozwoleń na budowę
Powyższej interpretacji nie podzielił jednak Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 16 grudnia 2020 r. (sygn. II OSK 2658/18) wskazał, że biorąc pod uwagę treść norm intertemporalnych zawartych w art. 25-33 nowelizacji Prawa budowlanego z 13 lutego 2020 r., nie można przyjąć, aby nowy przepis, ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, miał zastosowanie do zakończonych spraw administracyjnych lub w postępowaniu sądowo-administracyjnym dotyczącym takich spraw przed datą wejścia w życie powyższej noweli.
Powyższa interpretacja NSA jest bardzo niekorzystna, bowiem zgodnie z nią nadal istnieje ryzyko stwierdzenia nieważności starych pozwoleń na budowę wydanych 10 czy nawet 20 lat temu, co stoi w sprzeczności z przytoczonym powyżej wyrokiem TK. Przyjmując tę wykładnię, powyższa nowela Prawa budowlanego niweluje powyższe ryzyko jedynie na przyszłość wobec decyzji wydanych po 19 września 2020 oraz po upływie 5 lat od ich ogłoszenia bądź doręczenia.
Powyższe jest wybitnym przykładem tego, jak negatywnie na orzecznictwo wpływają nieprecyzyjne przepisy. Mając na względzie oczywistą rozbieżność pomiędzy intencją ustawodawcy a orzecznictwem, skutkującą niepewnością prawa, podnieść należy zasadność wprowadzenia odpowiednich zmian do ww. przepisów, regulujących w sposób jednoznaczny intencję ustawodawcy jak i powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co do możliwości zastosowania powyższego ograniczenia nie tylko do nowych, ale również do starych decyzji budowlanych wydanych przed wejściem powyższej noweli w życie. To bezspornie przyczyni się do zwiększenia i zabezpieczenia pewności prawa oraz trwałości ostatecznych decyzji o pozwoleniu budowlanym, a w konsekwencji ochrony praw nabytych z tych decyzji przez jej adresatów.
Monika Wystrychowska-Zawiślak, radca prawny, Senior Associate w Kancelarii Ożóg Tomczykowski, ekspertka w zakresie prawa nieruchomości i budowlanego. Kontakt.
