PPP do nowelizacji! (cz. I)
Uchwalona 28 lipca 2005 r. ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym stworzyła podstawy prawne dla realizacji wspólnych działań podmiotów publicznych z partnerami prywatnymi. Akt ten miał załatać dziury w budżetach jednostek publicznych...
Długo wyczekiwana ustawa okazała się jednak niewypałem. Dowód? Otóż od wejścia w życie ustawy w 2005 roku nie zrealizowano żadnego zadania w formule PPP. Powodem tego były niewątpliwie niezbyt dobrze przygotowane akty wykonawcze, które nawiasem mówiąc, i tak ukazały się długo po wejściu w życie ustawy. Dlatego rząd podjął działania zmierzające do zmiany obowiązującego stanu prawnego. Powstał projekt ustawy o zmianie ustawy o PPP, który był przedmiotem uzgodnień międzydepartamentowych w Ministerstwie Gospodarki.
Dlaczego trzeba było dokonać zmian?
Zdaniem ekspertów przygotowujących nową ustawę, nie będzie ona "rodzić bezpośrednich skutków finansowych dla budżetu państwa ani budżetów jednostek samorządów terytorialnych. Jednakże poprzez wprowadzanie przejrzystych wymagań stawianych podmiotom zamierzającym realizować przedsięwzięcia w ramach PPP oraz jasno zdefiniowanych pojęć, którymi posługuje się ustawa, projekt ustawy nowelizującej przyczyni się do zwiększenia zainteresowania oraz zachęcenia podmiotów sektora publicznego i prywatnego do angażowania się w przedsięwzięcia typu PPP". Jak podają źródła brytyjskie, korzyści z tytułu partnerstwa publiczno-prywatnego wynoszą przeciętnie kilkanaście procent. W latach 1998-2004 w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego realizowano w Wielkiej Brytanii około 11% wszystkich inwestycji sektora publicznego. Zdaniem twórców nowelizacji, "przyjmując założenie, że udział Polski w wartości realizowanych przedsięwzięć partnerstwa publiczno-prywatnego w Unii Europejskiej będzie proporcjonalny do liczby ludności, to można szacować, że roczna wartość transakcji w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego wynosić będzie w naszym kraju 4-5 mld zł, a oszczędności z tego tytułu dla finansów publicznych mogą osiągnąć wartość około 400 mln zł. Efekty te możemy osiągnąć w ciągu kilku lat". Obecnie obowiązująca ustawa ma uregulowania, które tworzą bariery formalne w jej stosowaniu, co zniechęca podmioty publiczne i podmioty prywatne do angażowania się w tego typu przedsięwzięcia.
Owe bariery mają zostać w nowym stanie prawnym znacznie ograniczone. Po pierwsze, należy dokonać uproszczenia procesu przygotowania partnerstwa publiczno-prywatnego, zwłaszcza w zakresie sporządzania przez podmiot publiczny obszernych i kosztownych analiz. Zmiany powinny także objąć doprecyzowanie pojęć, ograniczenie obciążeń dotyczących sprawozdawczości. To wszystko ma doprowadzić do zwiększenia atrakcyjności partnerstwa publiczno-prywatnego dla obu stron takiego przedsięwzięcia.
Zmiany pojęć i definicji w ustawie
Zmiany w ustawie objęły szereg zapisów, w tym także doprecyzowano pewne pojęcia z zakresu partnerstwa. Po pierwsze zmodyfikowano jego definicję. W nowym brzemieniu wygląda ona następująco: "Partnerstwo publiczno-prywatne to oparta na umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym współpraca podmiotu publicznego i partnera prywatnego, służąca realizacji zadania publicznego oraz opierająca się na podziale ryzyka pomiędzy podmiot publiczny a partnera prywatnego, na zasadach określonych w ustawie". Nowością jest zapis dotyczący podziału ryzyka pomiędzy podmiotem publicznym a partnerem prywatnym. Jest to niezwykle istotne, w szczególności dla prawidłowego zrealizowania całości przedsięwzięcia. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego, ryzyko to "możliwość, prawdopodobieństwo, że coś się nie uda, przedsięwzięcie, którego wynik jest niepewny, problematyczny". Należy jednak odróżnić pojęcie ryzyka od niepewności. To pierwsze odznacza się tym, że jest mierzalne i można nim zarządzać. Dlatego przed rozpoczęciem każdej inwestycji, w formie PPP trzeba jasno i wyraźnie zdefiniować wszystkie obszary ryzyka charakterystyczne dla danego przedsięwzięcia, a następnie wyodrębnić instrumenty prawne i finansowe, które pozwolą je zminimalizować. W projekcje PPP dąży się do tego, aby każde ryzyko zostało przeniesione na ten podmiot, który jest najlepiej przygotowany do zarządzania nim i dysponuje w tym zakresie stosownymi narzędziami. W ten sposób obniżą się łączne koszty przedsięwzięcia przy zachowaniu optymalnego poziomu zabezpieczenia przed wystąpieniem niekorzystnych okoliczności. Optymalny transfer ryzyka może nie być związany z całkowitym jego przeniesieniem na jednego partnera. Może się bowiem okazać, że podział miedzy stronami umowy PPP lub zachowanie pewnych rodzajów ryzyka po jednej z nich jest korzystniejsze. Określenie, kto ma przyjąć ryzyko w świadczeniu usług lub budowaniu, obsłudze i utrzymaniu infrastruktury, jest często podstawowym zagadnieniem PPP. W inny sposób podchodzi się także do realizacji samego zadania w formule PPP. Otóż art. 3 obowiązującej ustawy mówi, że "partnerstwo publiczno-prywatne może stanowić sposób realizacji przedsięwzięcia, jeżeli przynosi to korzyści dla interesu publicznego, przeważające w stosunku do korzyści wynikających z innych sposobów realizacji tego przedsięwzięcia". Ustawodawca doprecyzował ten przepis: partnerstwo publiczno-prywatne może stanowić sposób realizacji przedsięwzięcia, jeżeli przynosi to korzyści dla interesu publicznego przeważające w stosunku do korzyści wynikających z realizacji tego przedsięwzięcia wyłącznie ze środków publicznych.
Zmieniono także pojęcie inwestycji. W obecnym kształcie jest ona definiowana jako budowa, rozbudowa, przebudowa połączona z eksploatacją, utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, będącym przedmiotem tej inwestycji albo z nią związanym, lub świadczenie powiązanych z nim usług publicznych. Tworząc nową definicję "skupiono się wyłącznie na elementach charakterystycznych dla tego pojęcia, takich jak:
- roboty budowlane (wykorzystano pojęcie funkcjonujące w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, obejmujące: budowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, a także przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego);
- i wyposażenie składnika majątkowego będącego przedmiotem inwestycji w elementy niezbędne do jego funkcjonowania.
Do tego dochodzi eksploatacja, utrzymanie lub zarządzanie składnika majątkowego, będącego przedmiotem tej inwestycji albo z nią związanego (art. 4 pkt 1). W ten sposób pojęcie inwestycji zostało rozgraniczone od pojęcia świadczenia usług publicznych. Warto jednak zwrócić uwagę, że oba te działania tworzą kategorie przedsięwzięć, które mogą być realizowane w ramach PPP, zgodnie z definicją "przedsięwzięcia", określoną w art. 4 pkt 4 ustawy".
Z wykazu podmiotów publicznych uprawnionych do realizacji zadań publicznych w ramach PPP usunięte zostały fundusze celowe oraz państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (art. 4 pkt 3 lit. c i i). Zmieniona została także definicja "przedsięwzięcia". Ograniczono ją do zaprojektowania lub realizacji inwestycji w wykonaniu zadania publicznego, a także świadczenia usług publicznych lub wytwarzania dóbr przez okres powyżej 4 lat, jeżeli obejmuje eksploatację, utrzymanie lub zarządzanie niezbędnym do tego składnikiem majątkowym. Zmodyfikowano także termin wkładu własnego poprzez bezpośrednie odniesienie do składnika majątkowego. Bardziej przejrzyste staje się pojęcie wynagrodzenia partnera prywatnego. W nowej formie zostaje ono określone jako - prawo partnera prywatnego do uzyskiwania korzyści z przedsięwzięcia lub świadczenie pieniężne ze strony podmiotu publicznego. Zupełnie nowym pojęciem, jakie pojawia się w ustawie, jest wariant publiczny. Chodzi o możliwość realizacji przedsięwzięcia przez podmiot publiczny na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 i Nr 170, poz. 1217), zwanej dalej "ustawą - Prawo zamówień publicznych." Jest to kluczowa regulacja, która zupełnie zmieni podejście do realizacji zadania w formule partnerstwa publiczno prywatnego.
