Nowelizacja Prawa budowlanego: budowanie z pozwoleniem lub bez
Zgodnie z ust. 1 art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można obecnie rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę lub też na w niektórych przypadkach na podstawie art. 29–30 na podstawie zgłoszenia.
Ostatnia dosyć duża nowelizacja (Dz.U. 2015 poz. 443) Prawa budowlanego weszła w życie 28.06.2015. Nowelizacja jest również konsekwencją zmian w kilku innych normach prawnych związanych z procesem inwestycyjnym i budownictwem (m.in. Ustawy z 29 sierpnia 2014 o charakterystyce energetycznej budynków, Dz. U. z 8 września 2014). Ale najbardziej nośne w tej nowelizacji jest brzmienie art. 29–30, w których znacząco rozszerzono zakres obiektów budowlanych dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, wystarczy jedynie zgłoszenie. Spośród rozszerzonej listy robót budowlanych, które będzie można zrealizować na podstawie zgłoszenia za najważniejsze należy uznać:
1) wolno stojące budynki mieszkalne jednorodzinne, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane;
2) zjazdy z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatoki parkingowe na tych drogach;
3) sieci: a) elektroenergetyczne obejmujące napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, b) wodociągowe, c) kanalizacyjne, d) cieplne, e) telekomunikacyjne;
4) instalacje elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, cieplne i telekomunikacyjne wewnątrz budynku.W przypadku części robót wymienionych w art. 29–30a (na pewno w przypadku wymienionych wyżej) do zgłoszenia zgodnie z art. 33 ust 2, podobnie jak w przypadku wniosku o pozwolenie na budowę, trzeba będzie dołączyć projekt budowlany wraz z wymaganymi na podstawie innych przepisów uzgodnień i zgód administracyjnych. W przypadku wszystkich robót budowlanych innych niż opisane w art. 29–30 można będzie rozpocząć budowę na podstawie pozwolenie na budowę zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego (Dz. U. 2013 r. 1409). Regulacje, odnośnie jakich czynności należy dopełnić, aby uzyskać przedmiotowe pozwolenie na budowę, znajdują się w rozdziale 4 tej ustawy. W tym rozdziale najważniejszą zmianą jest to, że roboty budowlane rozpocząć będzie można na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, a nie jak dawniej na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Ustawodawca zrezygnował z wymogu ostateczności decyzji.
W dalszym ciągu zgodnie z przepisami zadania administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie wydawania pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń wykonują:
- starosta,
- wojewoda,
- okręgowe urzędy górnicze w dziedzinie górnictwa (dotyczy to tylko zakładów i obiektów górniczych).
Starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji. Wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, i oznacza to, że jest instancją, do której strona postępowania o wydanie pozwolenia na budowę może złożyć odwołanie od decyzji starosty. Wyjątkiem od tej zasady są miasta funkcjonujące na prawach powiatu (np.: Warszawa). Zadania organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym przypadku będzie pełnił prezydent miasta. Niezależnie od tego czy odpowiedzialnym za wydanie pozwolenia jest starosta czy prezydent miasta, zawsze jednak odwołanie składane jest za pośrednictwem pierwszej instancji. Analogiczny podział kompetencyjny będzie występował we właściwościach organu, do którego należy zgłosić się w przypadku zbioru robót budowlanych ujętych w art. 29 – 30.Wojewoda jest organem pierwszej instancji dla takich obiektów i robót budowlanych jak:
- drogi publiczne krajowe i wojewódzkie wraz z ich infrastrukturą,
- usytuowanych na obszarach kolejowych,
- lotniska cywilne wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi,
- usytuowanych na terenach zamkniętych,
- obiektów hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, melioracji,
- porty i przystanie morskich, a także obiektów przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego.
Powyższy podział wydaje się być czytelny i jednoznaczny, jednak w praktyce komplikacje pojawiają się, kiedy projektowana inwestycja swoim zakresem obejmuje obiekty i roboty budowlane, które leżą równocześnie w kompetencjach starosty i wojewody. Problem ten zazwyczaj dotyczy obiektów liniowych, szczególnie dróg publicznych, z którymi wiąże się konieczność przebudowy sieci uzbrojenia terenu. W tym przypadku należy sięgnąć do ustawy z 7 maja 2010, gdzie znajdziemy definicję obiektu liniowego (za obiekt liniowy uznaje się obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość). Dodatkową regulacją w tym zakresie jest rozporządzenie Rady Ministrów z 25 listopada 2010, która określa, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji dla takich obiektów jak:
- metro wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi oraz sieciami uzbrojenia terenu, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy metra;
- sieci uzbrojenia terenu sytuowanych poza pasem drogi krajowej lub wojewódzkiej, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy drogi;
- drogowe obiekty inżynierskie sytuowane w granicach pasa drogowego drogi krajowej lub wojewódzkiej, niezwiązane z tymi drogami;
- drogi gminne i powiatowe, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy drogi krajowej lub wojewódzkiej;
- zjazdy (w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych z dróg krajowych lub wojewódzkich);
- sieci przesyłowe (w rozumieniu art. 3 pkt 11a ustawy z 10 kwietnia 1997 – Prawo energetyczne);
- rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych.
Zgodnie z art. 33 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, jednak w przypadku, gdy zamierzenie budowlane dotyczy więcej niż jednego obiektu, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów. Istnieje tutaj jednak warunek, że obiekty te mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Ważne przy tym jest, że podział pozwolenia na budowę występuje tylko i wyłącznie na życzenie inwestora. Nie może zdarzyć się sytuacja, by podział pozwolenia na budowę nastąpił na wniosek starosty czy też wojewody i być dokonany sztucznie „na granicy” ich kompetencji.
Aby uzyskać pozwolenie na budowę należy do właściwego organu złożyć wniosek w tej sprawie. Jeżeli w danym obszarze nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wniosek ten musi zostać złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto należy złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę obowiązkowo należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (np. decyzja środowiskowa, Decyzja o lokalizacji zjazdu itp.). Do projektu powinno zostać również dołączone zaświadczenie potwierdzające uprawnienia projektanta do projektowania oraz jego przynależność do izby samorządu zawodowego. Zaświadczenie powinno być ważne na dzień opracowania projektu. Złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wiąże się z koniecznością wniesienia odpowiednich opłat administracyjnych. W przypadku, gdy wniosek nie będzie kompletny, organ wezwie do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Jeśli dokumenty we wskazanym terminie nie zostaną uzupełnione, wniosek zostanie pozostawiony bez rozpatrzenia. Jednak w przypadku, gdy wniosek będzie kompletny (lub zostanie uzupełniony), organ podejmie działania sprawdzające i w terminie do 65 dni, licząc od dnia złożenia prawidłowo wypełnionego wniosku wraz z załącznikami, powinien wydać stosowną decyzję. Warty podkreślenia jest fakt, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę mogą wystąpić strony.
Pojęcie inwestora, jako strony postępowania na budowę nie wymaga wyjaśnień. W pozostałych przypadkach należy się odnieść do definicji strony zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego (KPA) oraz do regulacji zawartych w Prawie budowlanym. Zgodnie z KPA stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawo budowlane za stronę w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę uznaje inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Istotna jest tutaj definicja obszaru oddziaływania obiektu – jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy, do jakich należy sięgnąć by wyznaczyć ten obszar, zależą od rodzaju inwestycji. Jednym z tych dokumentów z pewnością jest Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Ustawa z 27 kwietnia 2001 - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001 nr 62 poz. 627 ze zm.).
W tym miejscu należy wspomnieć o istotniej zmianie, jaką w tym zakresie wprowadziła nowelizacja. Aktualnie za określenie liczby stron postępowania nie będzie odpowiedzialny urząd administracji architektoniczno-budowlanej. Uczestnikiem procesu inwestycyjnego odpowiedzialnym w tym zakresie będzie projektant. Tym samym znacząco wzrasta odpowiedzialność projektanta. Bycie stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę daje prawo do protestowania. Takie prawo przysługuje każdej ze stron postępowania. KPA przewiduje na złożenie protestu od wydanej decyzji 14 dni. Za datę otrzymania decyzji przyjmuję się datę poświadczenia osobistego odbioru w urzędzie lub datę potwierdzenia pocztowego (tzw. zwrotki). Za datę złożenia protestu uznaje się dzień wpływu protestu do urzędu. Jednak w przypadku, gdy w stosunku do naszej inwestycji, któraś ze stron postępowania złoży protest, urząd rozpatrujący wniosek przekazuje dokumentację do organu drugiej instancji. Organ drugiej instancji zbada zasadność wniesionego sprzeciwu i w przypadku stwierdzenia jego zasadności – uchyli decyzję o pozwoleniu na budowę. Jeśli taka zasadność nie zostanie stwierdzona, organ odwoławczy oddali sprzeciw i wówczas pozwolenie na budowę może zostać uprawomocnione. Rozpatrywanie protestów trwa w praktyce od kilku tygodni do kilku miesięcy. Po zatwierdzeniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ drugiej instancji strona protestująca może złożyć odwołanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Należy tu jednak zaznaczyć, że rozpatrywanie takiej sprawy przez sąd nie wstrzymuje rozpoczęcia budowy. Dopiero w momencie wydania prawomocnego wyroku sądu uznającego rację strony protestującej inwestor będzie zobowiązany do wstrzymania prac budowlanych i dokonania stosownych zmian w projekcie wskazanych w wyroku sądowym lub do uzupełnienia dokumentacji, jeśli sąd prawomocnym wyrokiem uznał ją za niekompletną. Po wykonaniu stosownych czynności inwestor może ponownie złożyć dokumentację projektową do rozpatrzenia przez właściwy organ pierwszej instancji.Zgodnie z doktryną prawa, decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydawana bezterminowo. W związku z powyższym to, kiedy i w jakim terminie powstanie obiekt budowlany objęty przedmiotową decyzją, jest zależne od inwestora i posiadanych przez niego środków. Należy tu jednak pamiętać, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Ważne przy tym jest, że wygaśnięcie pozwolenia na budowę następuje niezależnie od tego czy nierozpoczęcie czy też przerwanie budowy nastąpiło z przyczyn leżących po stronie inwestora, lub też spowodowane było wystąpieniem czynników zewnętrznych. Od tej zasady istnieje jednak wyjątek, w momencie wydania przez organ administracji albo sąd administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Dochodzi wtedy do wstrzymania biegu terminów określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.
Podobną zasadę przyjęto w przypadku robót, które można rozpocząć na podstawie zgłoszenia. Tu ustalono również 3-letni okres, w którym można rozpocząć roboty budowlane. Okres ten jest liczony od ostatecznego terminu (tj. po 30 dniach), do którego organ mógł wnieść sprzeciw na drodze decyzji. W tym miejscu warto zaznaczyć, kiedy zgodnie z Prawem budowlanym następuje rozpoczęcie budowy (zgodnie z art. 41 ust. 1) – z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. W związku z powyższym, aby nie dopuścić do wygaśnięcia pozwolenia na budowę wystarczy podjęcie przez inwestora prac przygotowawczych, do których zgodnie z atr. 41 ust. 2 Prawa budowlanego zalicza się:
- wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie,
- wykonanie niwelacji terenu,
- zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów,
- wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.
Inwestor ma również możliwość przerwania biegu przerwy w budowie, która została rozpoczęta, ale z jakichś względów stanęła. Można tego dokonać przez wykonanie na budowie nawet drobnych prac budowlanych. Wszystkie działania powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w dzienniku budowy i być potwierdzone przez kierownika budowy. Należy jednak pamiętać, że czynnością przerywającą bieg terminów określonych w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie będzie na przykład zabezpieczenie wykonanych już robót przed dewastacją. Czynności te w myśl prawa ze względu na swój charakter nie są kontynuacją budowy. Takie stanowisko znajduje również swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym. Przykładem może być tu wyrok z 12 maja 2009 r., II SA/Bk 13/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który orzekł, że kontynuacja budowy polega na zwiększeniu rozmiarów substancji budowlanej prowadzącej do zrealizowania zamierzenia budowlanego w całości, podczas gdy czynności zabezpieczające mają na celu zachowanie w niezmienionym stanie tego, co w efekcie prowadzenia procesu budowlanego już powstało. Na koniec należy poradzić inwestorom, aby przygotowując wnioski o wydanie pozwolenia na budowę zachowywali szczególną staranność i dbałość o szczegóły. W tym celu warto też wesprzeć się pomocą i radą specjalistów w tym zakresie.
