Przestrzenne bezprawie? Projekt nowelizacji ustawy o planowaniu przestrzennym

Głównym założeniem projektu nowelizacji ustawy o planowaniu przestrzennym jest ułatwienie procesu inwestycyjnego. Gminy muszą się przygotować na to, że w ciągu dwóch lat studia uwarunkowań kierunków zagospodarowania zostaną zastąpione planami kierunkowymi, a wydane na podstawie ustawy z 2003 r. decyzje o warunkach zabudowy strącą ważność po pięciu latach. Propozycje ministerstwa wzbudzają emocje.

Co w projekcie ustawy o planowaniu przestrzennym

W myśl projektu przygotowanego w Ministerstwie Transportu i Budownictwa gminne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostanie zastąpione planem kierunkowym zagospodarowania przestrzennego. Dokument ten będzie określał politykę przestrzenną gminy, w tym zasady zagospodarowania przestrzennego i rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, a w przypadku obszarów silnie zurbanizowanych zasady zintegrowanego zarządzania środowiskiem miejskim. Ma również zawierać harmonogram sporządzania planów miejscowych. Gminy będą miały na to trzy lata.

Projekt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje również wprowadzenie uproszczeń w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania. Polega to na ograniczeniu zakresu podmiotów, biorących udział w postępowaniu uzgadniającym projekt planu, które czasami na długi okres blokowały jego przygotowanie.

Kolejną istotną zmianą jest to, że decyzje o warunkach zabudowy, które zostały wydane na podstawie ustawy z 2003 roku strącą ważność w ciągu pięciu lat od dnia wejścia w życie ustawy, jeśli w tym czasie nie zostanie uzyskane ostateczne pozwolenie na budowę.

„Wishful thinking”

Bartłomiej Kolipiński, wiceprezes Towarzystwa Urbanistów Polskich

Ministerstwo Budownictwa w sposób dość nieoczekiwany skierowało do konsultacji społecznych projekt nowej ustawy o planowaniu przestrzennym. Nieoczekiwany - ponieważ zgodnie z zapowiedziami wszyscy spodziewali się  nowelizacji obowiązującej od 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie ustawy  nowej, trzeciej od rozpoczęcia transformacji. Zaskoczenie jest tym większe, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, iż powołany przez premiera międzyresortowy zespół do opracowania zmian systemowych w planowaniu przestrzennym, w skład którego wchodzą  też przedstawiciele Ministerstwa Budownictwa, dopiero rozpoczyna pracę.

Sprawy planowania przestrzennego od dłuższego czasu są  przedmiotem społecznej krytyki. Przyczyną tego jest przede wszystkim brak stabilności przepisów i ciągłości procesu  planistycznego, czego dobitnym przykładem była nieprzemyślana w swoich skutkach decyzja o unieważnieniu większości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w rezultacie czego Polska stała się krajem "przestrzennego bezprawia".  Negatywne tego skutki odczuwają zarówno inwestorzy, jaki i samorządy, do zadań których należy  kształtowanie i realizacja polityki przestrzennej. Jedni, jak i drudzy są zwolennikami zmian obecnego stanu rzeczy.

Towarzystwo Urbanistów Polskich  również opowiada się za dokonaniem głębokiej  zmiany systemu planowania i zarządzania przestrzennego, ale pod warunkiem, że zostanie ona poprzedzona rzetelną diagnozą obecnej, kryzysowej sytuacji  oraz opracowaniem  założeń  nowego modelu, który powinien być poddany społecznej dyskusji. Jest to konieczne z uwagi na to, że zainteresowane środowiska (deweloperzy, samorządowcy, urbaniści, architekci)  mają dzisiaj różne oczekiwania wobec celów reformy planowania przestrzennego. W tej sytuacji, wobec niespełnienia powyższego warunku, uważamy, że uchwalanie nowej ustawy jest przedwczesne. Jednocześnie jesteśmy jednak zdania, że względy pragmatyczne nakazują, aby, nie czekając na zmiany systemowe, nowelizować istniejącą ustawę, usuwając z niej ewidentne błędy i wprowadzając rozwiązania poprawiające skuteczność systemu planowania przestrzennego. Oceniając z tego punktu widzenia propozycje zawarte w  projekcie ustawy rozwiązania, za pozytywne należy uznać w szczególności:

• likwidację, w perspektywie trzyletniej, możliwości realizowania inwestycji na terenach nieposiadających planów miejscowych (przepisów prawa miejscowego);
• zamianę studium gminy na plan kierunkowy, posiadający silniejszą niż studium pozycję w systemie planowania przestrzennego, ale niebędący bezpośrednio podstawą wydawania decyzji lokalizacyjnych, o co  nota bene  zabiegają przedstawiciele deweloperów;
• uproszczenie procedur sporządzania  planów miejscowych.

Należy jednak zauważyć, że rozwiązania zawarte w projekcie ustawy nie rozwiązują wszystkich bardzo dzisiaj palących problemów, jak chociażby kwestii usprawnienia lokalizacji ponadlokalnych inwestycji publicznych, mającej szczególne znaczenie z uwagi na potrzebę efektywnego wykorzystywania środków unijnych na rozwój infrastruktury.

W uzasadnieniu do projektu ustawy znajduje się stwierdzenie, że przyczyni się ona m.in. do "zwiększenia i racjonalizacji podaży terenów pod budownictwo mieszkaniowe". W świetle analizy proponowanych rozwiązań zapowiedź tę należy traktować raczej jako "wishful thinking" projektodawców, niż jako realną możliwość. A swoją drogą, warto  zauważyć, że  roli planowania przestrzennego nie powinno się ograniczać do  rozwiązywania  problemów związanych z  realizacją politycznie ambitnych  programów rozwoju budownictwa mieszkaniowego.

Propozycja nie doprowadzi do zmian jakościowych w planowaniu

Sławomir Anusz, kierownik Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa

Z propozycji zmian wynika, że intencją pomysłodawców jest ułatwienie inwestowania w dużych miastach. Natomiast nic nie wskazuje na to, żeby w podobny sposób traktowano obszary wiejskie. Być może szczegółowe rozwiązania znajdą się w przewidywanych rozporządzeniach, lecz jest to zbyt poważna sprawa i powinna znaleźć się wprost w zapisach ustawy. Przecież rząd w wielofunkcyjnym rozwoju obszarów wiejskich widzi szansę na rozwiązanie wielu problemów, a tej inicjatywy nijak nie da się przyspieszyć bez kolejnych inwestycji. Stąd pytanie, dlaczego dla obszarów wiejskich, gdzie mamy do czynienia z mniejszą koncentracją różnego rodzaju konfliktów przestrzennych i mniejszą intensywnością zabudowy nie proponuje się podobnej łagodniejszej procedury ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania? Projekt ustawy omija tę kwestię dość dyplomatycznie. Proponuje równocześnie, aby w planach zagospodarowania przestrzennego wyznaczać  tereny, dla których jakakolwiek zabudowa jest zabroniona, a nawet wykonywać plany dla takich terenów. Powstaje przy tym pytanie, czy ten zakaz będzie dotyczył również posadowienia  siedliska rolniczego? Pojawienie się w ustawie pojęcia zakazu bez dodatkowych objaśnień sugerowałoby wprowadzenie zakazu właśnie dla zabudowy siedliskowej, co byłoby sprzeczne z logiką organizacji przestrzeni rolniczej. Moim zdaniem w tej sprawie ustawa powinna być bardziej precyzyjna, a najlepiej gdyby utrzymała dotychczasową praktykę polegającą na wskazywaniu terenów, dla których podstawową funkcją/sposobem użytkowania jest funkcja rolnicza/leśna, co skutecznie powinno blokować zabudowę niezwiązaną z obsługą produkcji rolniczej.

Poza innymi szczegółowymi uwagami, można powiedzieć, co zresztą znajduje potwierdzenie w licznych dyskusjach środowiska planistów przestrzennych, że  propozycja ta nie doprowadzi do zmian jakościowych w planowaniu, od których wszyscy oczekują przyspieszenia procedur planistycznych i przewidywalności przestrzeni, ponieważ stanowi swego rodzaju kolaż propozycji ustawy z 2003 roku i tych zawartych w akcie z 1994 roku. Z tego powodu nie sądzę, żeby poprawiła się sytuacja, jeśli chodzi o wydawanie pozwoleń na budowę i czas, jaki jest potrzebny pomiędzy pomysłem inwestycyjnym a wejściem na plac budowy. W rzeczywistości ustawa ta nie zmienia w sposób zasadniczy procesu planistycznego, ponieważ nie proponuje żadnych rozwiązań, które wzmacniałyby służby planistyczne, przygotowujące materiał wejściowy do planowania w gminie, a szczególnie tych, które uczestniczą w procesach opiniowania i uzgadniania dokumentów planistycznych. Trzeba zwrócić uwagę na jeszcze inną sprawę. Obecnie bardzo silne lobby inwestorskie dąży do tego, aby większość obszarów można było przeznaczyć pod inwestycje. W tym celu chce widzieć jak najwięcej powierzchni kraju ,,zaplanowanej", co łączy z większą podażą terenów wskazanych w planach do zabudowy. Ostrzegam  jedna, że w tej sprawie prostej zależności trudno się doszukiwać. Więcej planów nie oznacza wcale, że gminy wskażą w nich nowe tereny do zabudowy. Gminy jak dotychczas są autonomicznym podmiotem struktury państwa i same określają swoje potrzeby rozwojowe, budują własne strategie w powiązaniu ze wszystkimi uwarunkowaniami: ograniczeniami i perspektywami, w tym uwzględniają politykę rozwoju swoich sąsiadów, którzy raz występują jako partnerzy, a w innych przypadkach jako konkurencja. Gminy uwzględniają w swych potrzebach również sygnały dochodzące z powiatów, rozwój województwa traktują jako swoją szansę i jednocześnie wkład, działają w zgodzie z koncepcją zagospodarowania kraju. Sieć logicznych związków decyduje zatem  ile terenów wskażą do zabudowy.  Planowanie przestrzenne jest więc pewnym procesem, który odbywa się w określonych ramach prawnych i w miarę uczenia się stosowania przepisów, można powiedzieć, że toczy się coraz sprawniej. Problemy powstają w sytuacji częstych zmian prawa, co można obserwować ostatnio. Niecierpliwość wielu partnerów  partycypujących w zagospodarowaniu terenów powoduje, że przy każdej zmianie  parlamentu wymuszane są zmiany prawa budowlanego, o gospodarowaniu nieruchomościami czy przestrzennego. Nikt nie bierze jednak pod uwagę zjawiska przestoju w procesie planowania wywoływanego dyskusją o potrzebie zmian, a później związanego z wdrażaniem warsztatu planistycznego i samorządu do nowego trybu postępowania. Myślę, że między innymi i ten aspekt był brany pod uwagę przez nowy układ rządowy, ponieważ pierwotnym zamiarem kancelarii premiera była mała nowelizacja na początek, a później dokonanie zmian zasadniczych w systemie planowania.