Nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę

Decyzja o pozwoleniu na budowę jest jedną z najważniejszych decyzji administracyjnych wydawanych w toku procesu inwestycyjno-budowlanego. Podlega ona zawartym w k.p.a. regulacjom ogólnym. Regulacje te – w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – współistnieją z normami szczególnymi zawartymi w przepisach Prawa ochrony środowiska, a pośrednio również Prawa budowlanego.

Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę

Nieważność decyzji stwierdza – zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. – organ wyższego stopnia względem organu, który wydał decyzję obarczoną wadą nieważności. W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę organem tym jest wojewoda. Natomiast w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie obiektów i robót budowlanych, o których mowa w art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego (patrz a) – organem właściwym jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Są to obiekty usytuowane na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego (pkt 1); hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi (pkt 2); dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu – niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do autostrad i dróg ekspresowych – wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek (pkt 3); usytuowanych na obszarze kolejowym (pkt 3a); lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (pkt 4); usytuowanych na terenach zamkniętych (pkt 5).

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę

Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga przeprowadzenia postępowania w tej sprawie. Organ wszczyna je z urzędu lub na wniosek. Zgodnie z art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego – organ administracji architektoniczno-budowlanej w przypadku otrzymania takiego wniosku od organu nadzoru budowlanego musi wszcząć postępowanie z urzędu.
Wszczęcie postępowania nie przesądza jeszcze jego końcowego efektu. Rozstrzygnięcie zależy wyłącznie od oceny organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Warto wiedzieć, że zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie wstrzymuje wykonania tej decyzji. Oznacza to, że prowadzenie robót budowlanych jest możliwe także po wszczęciu postępowania.

Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę

Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinno nastąpić w ściśle określonych przypadkach. I tak - zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. – za nieważną uznaje się taką decyzję administracyjną, która:

• została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.),
• została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),
• została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.),
• dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.),
• została skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.),
• była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.),
• w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.),
• zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości

W przypadku, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - jest ona nieważna. Przepis ten dotyczy zarówno naruszenia właściwości rzeczowej, jak i naruszenia właściwości miejscowej. Przykładem może być decyzja o pozwoleniu na budowę wojewódzkiej drogi publicznej wydana przez starostę.

Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została bez podstawy prawnej

Jeśli decyzję o pozwoleniu na budowę wydano bez podstawy prawnej – o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – właściwy organ jest zobligowany do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zapis ten dotyczy przypadków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z zastosowaniem przepisów regulujących diametralnie odmienny stan faktyczny.

Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., należy stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przykładem może być wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego.

Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną

W sytuacji, kiedy gdy decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną – o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – należy stwierdzić nieważność tej decyzji. Przepis ten  stanowi gwarancję trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.

Decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowana do osoby, która nie jest stroną w tej sprawie

Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – powinno nastąpić także wtedy, gdy decyzja została skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie. Przykładem może być sytuacja, w której skierowano decyzję o pozwoleniu na budowę do organu osoby prawnej, zamiast do - będącej podmiotem praw i obowiązków - samej osoby prawnej.

Decyzja o pozwoleniu na budowę była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały

W przypadku, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – jest ona nieważna. Warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest równoczesne zaistnienie przesłanek określonych w tym przepisie.

Decyzja o pozwoleniu na budowę w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą

Jeśli wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołałoby czyn zagrożony karą, właściwy organ jest zobligowany – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. – do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W zasadzie ten przepis jest martwy; trudno jest w praktyce spotkać decyzję o pozwoleniu na budowę dotkniętą wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinno nastąpić wtedy, gdy zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. I tak art. 11 Prawa ochrony środowiska stanowi, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Oznacza to, że należy stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku przedsięwzięcia, które może znacząco oddziaływać na środowisko lub obszar Natura 2000. Za nieważną należy także uznać decyzję, która została wydana bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub z naruszeniem przepisów normujących udział społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. Nieważna będzie także decyzja o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia, które może transgranicznie oddziaływać na środowisko, a przed jej wydaniem nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego ten problem.

Przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nieważności decyzji administracyjnej - mimo zaistnienia którejkolwiek z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. – nie stwierdza się wtedy, kiedy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat.
Nieważności decyzji administracyjnej nie stwierdza się także – o czym mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. – gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę

Rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę następuje (art. 158 § 1 k.p.a.) w formie decyzji administracyjnej, przy czym pamiętać należy, że jest to decyzja wydana w nowej sprawie. Zgodnie z tym należy przyjąć, że decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jest decyzją wydaną w pierwszej instancji i w związku z tym można się od niej odwołać. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Należy je wnieść – za pośrednictwem organu, który wydał decyzję – do właściwego organu w terminie 14 dni.

Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę

W przypadku zaistnienia jednej z przesłanek pozytywnych nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ jest zobligowany stwierdzić nieważność tej decyzji administracyjnej.

Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę

W sytuacji wystąpienia którejkolwiek z przesłanek pozytywnych nieważności decyzji - przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych nieważności decyzji – organ powinien stwierdzić nieważność pozwolenia na budowę. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może dotyczyć zarówno całej decyzji, jak również tylko jej części. Rozpoczęcie lub wznowienie budowy w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego).

Stwierdzenie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa

Jeśli natomiast z przesłanką pozytywną nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę występuje przesłanka negatywna, organ jest zobligowany do stwierdzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa. W omawianym przypadku decyzja – mimo, że została wydana z naruszeniem prawa – pozostaje w obrocie prawnym.
Przypadki stwierdzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa – ze względu na charakter przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji, tj. upływu czasu – zdarzają się sporadycznie.