Dla gmin najlepsze rozwiązania to rozwiązania PPPraktyczne
W oparciu o schemat PPP (a nie o ustawę) powstają w Polsce projekty nowoczesnych kompleksów sportowo-rekreacyjnych, placów i hal wystawienniczo-handlowych, dworców, a nawet sieci wodociągowo-kanalizacyjnych. Idea partnerstwa publiczno-prywatnego jest znana i stosowana przez gminy od dawna. Rozmowa z Bartoszem Korbusem, dyrektorem Instytutu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego.
Jakie trudności napotykają dziś samorządy, które swą politykę chcą realizować w oparciu o koncepcję PPP?
– Myślę, że koncepcji tej jeszcze nie znają i w związku z tym nie w pełni potrafią ją docenić (wskazują też na to wyniki ankiety, przeprowadzonej wśród przedstawicieli samorządów na początku tego roku przez Sekcję Handlową Ambasady Brytyjskiej – przyp. red.). Od kiedy pojawiła się możliwość korzystania ze wsparcia finansowego Unii Europejskiej, w środowisku władz lokalnych panuje swoisty przymus rozwijania się w oparciu o absorpcję tych funduszy, co dotyczy szczególnie projektów związanych z ochroną środowiska, a także energo- i termomodernizacją i rewitalizacją obszarów miejskich. Z naszych obserwacji wynika, że gminy często składają pozbawione większych szans wnioski w ramach ZPORR czy EOG, zamiast starać się o współpracę z sektorem prywatnym. Jestem przekonany, że w przypadku znalezienia odpowiedniego partnera prywatnego te same efekty da się osiągnąć szybciej i taniej. Samorządy nie są jednak pewne, czy posiadają wystarczające zaplecze intelektualne i polityczne. Po drugie powstawaniu ustawy o PPP, która ma nadawać ramy prawne tego typu przedsięwzięciom, towarzyszy nieustanny chaos. Prace nad ustawą toczą się od wielu lat, a kiedy ta wreszcie się pojawiła, brakuje aktów wykonawczych do niej. Co więcej, już planuje się jej nowelizację. Władze lokalne zniechęca to nawet do szkoleń w zakresie projektów PPP, bo nie wiadomo, kiedy te doświadczenia będą mogły wykorzystać w praktyce. Jest też kwestia przełamania stereotypu, zgodnie z którym udane przedsięwzięcie to efekt nieczystych układów samorządu z biznesem.
Czy ustawa o PPP jest w Polsce rzeczywiście potrzebna?
– W wielu krajach, z powodzeniem stosujących ideę partnerstwa publiczno-prywatnego, odrębne ustawy o PPP nie istnieją. Podstawowe sprawy muszą być jednak uregulowane prawnie, tak by wybór partnera prywatnego odbywał się na przejrzystych zasadach, a przy tym w sposób elastyczny, tj. umożliwiający negocjacje, oraz by strona prywatna miała gwarancję spełnienia długoletnich zobowiązań ze strony sektora publicznego. Chodzi też o uniknięcie sytuacji ciągania po sądach kogoś, kto nie wywiąże się z umowy. Kluczowe wydają się więc rozwiązania w zakresie zamówień publicznych oraz prawa budżetowego. Z drugiej strony w niektórych dziedzinach zadań publicznych współpraca sektora publicznego z prywatnym kwitnie, przy czym nie nazywa się to wcale PPP. Mam na myśli gospodarkę odpadami, również w oparciu o filozofię PPP w wielu miastach od dawna modernizuje się oświetlenie uliczne, ociepla budynki, wprowadza usługi związane z parkowaniem. Prawne skonstruowanie takiej współpracy: czy to w oparciu o spółkę o kapitale mieszanym, czy umowę powiązaną ze stosowną uchwałą rady miasta, wydaje się wtórne. Jeśli chodzi o ustawę, za złe uważam jedynie to, że - za sprawą nieporadnego jej wdrażania, co miało miejsce w przypadku autostrad A-1 i A-2 - obrzydzono ją samorządowcom.
Jakie Pana zdaniem są główne błędy istniejącej ustawy?
– W moim odczuciu ustawodawca miota się od skrajnego liberalizmu – na zasadzie "w formule PPP można robić wszystko", do koncepcji zbyt restrykcyjnego wyboru partnera. Sporządzanie szczegółowych analiz, jakie poprzedzać mają ten wybór, wydaje mi się słuszne, brakuje natomiast szerszego wpisania PPP w politykę władz samorządowych. Strach przed daniem im większej inicjatywy widać również w zbyt wąskim uregulowaniu kwestii umownych oraz wyłączeniu z kategorii podmiotów publicznych specjalnie w tym celu ustanowionych spółek. Bardzo skąpa legislacja nie dostrzega całego szeregu zobowiązań, jakie powstają między partnerami niezależnie od umowy o PPP - może to być np. porozumienie wspólników spółki operatorskiej. Niecałkiem szczęśliwie uregulowano też sprawy spółki, której powierza się majątek. Z obecnych zapisów wynika, że mógłby to być również podmiot prywatny, wystarczy że utworzy spółkę, będącą w 100 proc. własnością publiczną. Najgorsze jest to, że istniejące projekty rozporządzeń do ustawy są całkiem przyzwoite, a ze strony organów ustawodawczych brakuje tylko woli, by wprowadzić je w życie. Przecież dopiero praktyka może pokazać, czy ustawa w obecnym kształcie ma sens. Na razie wygląda to tak, jakby teoretycy poprawiali teoretyków.
Czego w związku z PPP oczekują gminy?
– Pełnej regulacji, edukacji i konkretnych pierwszych realizacji. W Polsce zrezygnowano z powołania specjalnego centrum PPP, jednak możliwe jest uzyskanie wsparcia i gromadzenie Informacji również w innej formie. Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, w którym działam od czterech lat, ma na celu wspieranie samorządów w rozwoju własnych koncepcji i tworzeniu ofert dla sektora prywatnego. Firm sektora prywatnego, w tym spółek operatorskich, instytucji finansowych, też nie zostawiamy samym sobie. Interesuje nas, jak postrzegają one pomysły podmiotów publicznych, zabiegamy o to, by mogły im służyć jak najlepszymi doświadczeniami.
Jakie pomysły na współpracę z sektorem prywatnym mają gminy?
– W ramach inicjatywy "Izba Podmiotów Publicznych" przygotowujemy obecnie ostateczną ofertę, dotyczącą bardzo ciekawego projektu w Marklowicach (woj. śląskie), gdzie dzięki naturalnym zasobom metanu uruchomione ma być całe centrum uciech wodnych o niespotykanej w naszym kraju skali (zapotrzebowanie energetyczne kompleksu rekreacyjno-sportowo-usługowego, w którym ma się znajdować ponad sto różnych atrakcji, pokryje energia pozyskana z metanu, który ulatnia się z szybu pobliskiej kopalni "Marcel" oraz wytwarzana przez rozmieszczone na dachu jednego z basenów kolektory słoneczne i pompy ciepła - przyp. red.). Na terenie obiektów świadczone będą usługi zdrowotne, w ramach projektu przewidziana jest też budowa centrum konferencyjnego. Część projektu, obejmująca infrastrukturę parkingową i niektóre atrakcje wodne, uzyskała dofinansowanie ze środków rewitalizacyjnych Unii Europejskiej, co wraz z tanimi źródłami ciepła stanowi znaczne ułatwienie dla głównego operatora - partnera prywatnego. Opłacalność inwestycji gwarantuje wzorcowe jej położenie, czyli w centrum miasta. Jeśli ustawodawca i ministrowie nie uporają się ze swym zadaniem, przedsięwzięcie może być realizowane bez konieczności zastosowania ustawy o PPP. Inny przykład to plan zagospodarowania rynku w Zabierzowie (woj. małopolskie), na którym ma się znajdować zaplecze konferencyjno-biurowe. Projekt wykorzystuje atut, jakim jest bliskość Krakowa, lotniska w Balicach i autostrady A4. Obecnie władze miasta zastanawiają się nad najlepszym rozwiązaniem z punktu widzenia interesu publicznego – zarówno jeśli chodzi o rodzaj współpracy z operatorem prywatnym, jak i szczegóły projektowe. W oparciu o schemat PPP powstają też w Polsce projekty hal wystawienniczo-handlowych, dworców, a nawet sieci wodociągowo-kanalizacyjnych. Typowy projekt w formule PPP, tj. taki, w którym w zakresie realizacji zadań publicznych partner prywatny projektuje, buduje i zarządza przedsięwzięciem, czerpiąc z niego dochody, które są jego wynagrodzeniem, do tej pory jednak nie powstał.
Obietnice Ministerstwa Finansów, dotyczące wejścia w życie aktów wykonawczych do ustawy o PPP, od kilku miesięcy formułowane są w ten sam sposób: "za kilka tygodni", "prace są kontynuowane". Czy da się powiedzieć - tak na zdrowy rozsądek - kiedy można się spodziewać radykalnych rozstrzygnięć w tym zakresie? Od czego to zależy?
– Chciałbym to wiedzieć i ja...
