Miasto - właściciel, który pozwala na rozwój

Brak jednoznacznej definicji spółki komunalnej nie przeszkadza w tym, by prężnie rozwijał się - zarówno w Europie, jak i Polsce - sektor usług publicznych. Szczególnie tu potrzebne są nowe drogi, szkoły, szpitale, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Jak wyjść temu naprzeciw? Rozmawiano o tym 20 września 2006 roku podczas konferencji, zorganizowanej przez Izbę Przemysłowo-Handlową Południowej Wielkopolski.

Począwszy od lat 80. XX wieku, liczba spółek komunalnych w Europie zwiększyła się. Gwałtowny wzrost miał miejsce w Polsce, gdzie liczba ta zwiększyła się ponad dwu i pół krotnie - z 977 w 1993 roku do 2604 w roku 2005. Drogę do procesu przekształceń własnościowych i organizacyjno-prawnych sektora usług komunalnych otworzyła reforma samorządowa z 1990 roku. Wcześniej były one realizowane przez przedsiębiorstwa, działające na mocy ustawy o przedsiębiorstwach państwowych i podlegające tzw. organom administracji państwowej oraz zakłady budżetowe. Jak dowiodły badania Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, jeszcze w połowie lat 90-ych w formie zakładów budżetowych działało około 50 proc. podmiotów komunalnych.

Dlaczego spółka komunalna? Bo jako spółka prawa handlowego pozwala na modernizację zarządzania usługami publicznymi. - Formie zakładu budżetowego można zarzucić to, że stwarza okazję do ograniczania konkurencji na rynku tych usług oraz ukrywania prawdziwych kosztów realizacji zadań. Gmina ponosi pełną odpowiedzialność za zobowiązania zakładu budżetowego, tymczasem niedobór przychodów nad kosztami (wydatkami - przyp. red.) łatwo dziś pokryć dotacjami. To wyjątkowo nieefektywny sposób zarządzania. Mechanizmów sprzyjających wzrostowi nie zawiera w sobie również forma przedsiębiorstwa komunalnego - mówił obecny na konferencji poseł Tadeusz Aziewicz (PO).

W opinii Philippe Rusin, konsultanta CEFRES (Francuskie Centrum Badań Nauk Społecznych) spółka komunalna jest skutecznym narzędziem zarządzania, bowiem pozwala znaleźć nowych, zarówno publicznych, jak i prywatnych inwestorów, co ma szczególne znaczenie przy dużych inwestycjach. - Samorządowi łatwiej jest też kontrolować spółkę niż zakład budżetowy - dodaje.

Celem restrukturyzacji w Polsce stała się nie tylko minimalizacja wydatków budżetowych przy niezmienionej, a wręcz lepszej jakości usług, ale i eliminacja wpływu czynników politycznych na decyzje w gminach. W inwestycje komunalne zaczął włączać się kapitał prywatny. Zapisy w ustawie samorządowej umożliwiały gminom tworzenie jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw, a także zawieranie umów na świadczenie usług z innymi podmiotami. Sztandarowy tego przykład stanowi firma Saur Neptun Gdańsk S.A., która w miejsce Wodociągów Gdańskich od 1992 roku świadczy usługi wodociągowo-kanalizacyjne dla mieszkańców Gdańska, Sopotu i gmin ościennych (wraz z nią została utworzona Gdańska Infrastruktura Wodociągowo - Kanalizacyjna Sp. z o.o., która stała się właścicielem majątku wodno-ściekowego miasta Gdańska).

Jednak pierwsze wybory gmin nie były wolne od błędów, a wiedza na temat restrukturyzacji sektora pojawiała się powoli. - Podczas gdy w pierwszym dziesięcioleciu do możliwości zmian samorządy podchodziły z pasją, w drugim ich reformatorski impet się zmniejszył. Wpływ na to miały przede wszystkim trudna sytuacja gospodarcza i społeczna w Polsce, wysokie bezrobocie, przeświadczenie, że zatrudnienie jest najczęściej efektem przetargów politycznych, dodatkowo własne problemy budżetowe - komentuje Tadeusz Aziewicz.

Jego zdaniem do zahamowania procesu przekształceń w dwójnasób przyczynił się polski rząd. Po pierwsze, przygotowując ustawę, która - mimo ogromu włożonej w nią pracy - nie zawiera jednoznacznych rozstrzygnięć. W zakresie zarządzania usługami komunalnymi gminy musiały bowiem szukać optymalnych modeli na własną rękę. Po drugie: nie wspierając dokonujących się przemian. Dziś przekształcenia własności komunalnej pozostają w cieniu prywatyzacji sektora państwowego i przebiegają znacznie wolniej. - Jednak niechęć do prywatyzacji nadal istnieje. Liczba podmiotów z udziałem samorządów rośnie, a przecież spółkę prawa handlowego, która działa jak normalny przedsiębiorca, sprywatyzować jest łatwiej - twierdzi poseł.

Jak zatem budować rynek usług komunalnych? Na razie, dopóki gmin nie da się w pełni i za pomocą decyzji na szczeblu centralnym urynkowić, jedynym wyjściem pozostaje inspirowanie ich do działania i mądre wspieranie. To zadanie przede wszystkim dla rządu. Zdaniem dr Zbigniewa Grzymały z SGH zakłady budżetowe powinny być tworzone dla jednostek o stosunkowo niewielkich rozmiarach działalności, przy czym ważne jest, by ich działalność miała charakter niedochodowy. Jednostki te niewątpliwie muszą dbać o poziom i jakość świadczonych usług. Spółki prawa handlowego można organizować dla podmiotów, które świadczą usługi odpłatnie, mają szerszy zakres działalności, ponadto związane z nią nowe inwestycje oraz prace modernizacyjno-odtworzeniowe wymagają sporych nakładów pieniężnych. Umowy cywilnoprawne, które jednostkom samorządu terytorialnego umożliwiają rezygnację z bezpośredniej aktywności na rynku usług, powinny być wykorzystywane w znacznie szerszym zakresie. Współpraca może się odbywać na zasadzie kontraktowania usług, może obejmować zarządzanie nimi albo dzierżawę, w grę wchodzi ponadto kontrakt typu BOT (Budowa-Eksploatacja-Przekazanie) - angażujący kapitał podmiotu prywatnego. - Zwłaszcza te ostatnie, ponieważ są zgodne z zasadami partnerstwa publiczno-prywatnego, prowadzą do prywatyzacji usług komunalnych, gwarantując jednocześnie gminom nadzór nad ich realizacją - uważa dr Grzymała.

W siedmiu krajach Europy wkład kapitału spółek komunalnych określa odrębna ustawa. Np. we Francji samorząd może być akcjonariuszem 50-85 proc. kapitału spółki, reszta pozostaje w rękach akcjonariuszy prywatnych. W krajach takich ja Niemcy, Austria, Włochy, Szwecja czy nawet Polska spółki komunalne, kontrolowane przez samorząd, mogą się zrzeszać w holdingi. Natomiast jeśli właścicielem spółki komunalnej jest miasto, jego prezydent pełni jednocześnie funkcję prezesa zarządu spółki (wyjątkiem są tylko Polska i Włochy). W Polsce samorząd jest wyłącznym właścicielem 62 proc. spółek.