Mądry Polak po szkodzie? - debata Muratorplus.pl
Jakich unikać błędów, żeby nie powtórzyła się historia z przełomu poprzedniej i obecnej dekady, gdy mimo boomu w budownictwie, który zawdzięczaliśmy funduszom unijnym na infrastrukturę, masowo bankrutowały firmy budowlane? Na to pytanie próbowali odpowiedzieć uczestnicy debaty "Mądry Polak po szkodzie?", wieńczącej trzecią konferencję w ramach akcji "Chcemy uczciwego budownictwa".
„Od początku roku upadłość ogłosiło ponad 200 firm budowlanych. Utratą pracy jest zagrożonych blisko 150 tys. osób” – alarmował w listopadzie 2012 r. Business Centre Club (BCC). W czasie konferencji „Ratujmy polskie budownictwo” BCC przedstawił wyniki ankiety, w której aż siedmiu na dziesięciu przedsiębiorców budowlanych jako najczęstszą przyczynę problemów przy kontraktach budowlanych z inwestorem publicznym wskazało stosowanie najniższej ceny jako głównego kryterium wyboru wykonawcy oraz przerzucanie na nich całego ryzyka” – przypomniał cytatem o tamtych wydarzeniach prowadzący dyskusję redaktor naczelny Muratoraplus.pl, Marek Wielgo.
Zanim oddał głos zaproszonym gościom, zadał wszystkim uczestnikom konferencji pytanie: – Kto wypowiedział publicznie te słowa w sierpniu 2008: „Zrobię wszystko, żeby w Polsce przestał obowiązywać dyktat i zmowa cenowa europejskich firm, które przy stole się domówiły, że będą doiły polskie państwo”.
Nikt z zebranych nie pamiętał tej wypowiedzi, a chodziło o ówczesnego ministra sportu Mirosława Drzewieckiego, tuż po powrocie z igrzysk olimpijskich w Pekinie, gdzie spotkał się z potężnymi chińskimi przedsiębiorstwami, które m.in. budowały olimpijskie obiekty sportowe i autostrady. Minister wtedy był przekonany, że firmy chińskie są w wstanie budować u nas o połowę taniej od polskich firm i na dodatek o wiele szybciej.
Jak pamiętamy, skończyło się to kompromitacją przy budowie autostrady A2. Chińskie konsorcjum COVEC wygrało przetarg na budowę dwóch odcinków za 1,3 mld zł, czyli o połowę taniej, niż to przewidywał kosztorys inwestorski GDDKiA. COVEC oczywiście nie dotrzymał warunków umowy, musiał zejść z placu budowy, cztery lata trwały procedury o jakiekolwiek odszkodowanie, wiele polskich firm zostało poszkodowanych przez tego wykonawcę, z upadłościami włącznie.
Czy grozi nam podobna historia? – zapytał zaproszonych gości Marek Wiego. – Czy z Państwa obserwacji wynika, że zamawiający poszli po rozum do głowy i zlecają budowy sprawdzonym firmom, które oferują realne ceny?
Ryszard Kowalski, prezes Związku Pracodawców – Producentów Materiałów dla Budownictwa: – O ile wiem, to właśnie wyjeżdża delegacja rządowa do Chin z pełnomocnikiem ds. budowy centralnego lotniska, więc tej szansy się nie pozbawiamy. Ale na poważnie. Jeżeli zaklinamy rzeczywistość, żeby to się nie powtórzyło, to potrzebna nam jest diagnoza. Ale nie diagnoza sprowadzająca się do tego, że to kryterium najniższej ceny jest wszystkiemu winne, bo jednak w ramach tego systemu ileś firm budowlanych kontrakty zrealizowało i nie padły. Czyli nawet jak przepisy były durne, nawet jeżeli realizacje były dziwne, to się dało.
Ryszard Kowalski przypomniał, że proces budowlany zawiera bardzo dużo ryzyk i nie ma możliwości, żeby je zlikwidować przepisami. Zwrócił też uwagę na brak wiedzy wśród osób tworzących procedury przetargowe konkretnych zadań i brak odwagi do podejmowania racjonalnych decyzji, co powoduje, że wygrywa formalne podejście do zamówień publicznych.
– W polskim systemie zamówień publicznych, z punktu widzenia zamawiającego, zasady są takie: wydatki mają być jak najniższe, zarówno jeśli chodzi o koszt przygotowania zamówienia jak i w realizacji; ma być szybko; należy zwolnić zamawiającego ze wszystkich ryzyk; liczy się poprawność formalna; należy minimalizować ryzyko sporów z wykonawcami. Jeśli chcemy mieć uczciwe budownictwo, to nie dyskutujmy tylko o uczciwości wykonawcy – uczciwy musi być także zamawiający, a warunkiem koniecznym, żeby taki był są jego kompetencje – dowodził Ryszard Kowalski. I dodał, że obecnie jest to wciąż rzadkie zjawisko.
Kowalski uważa, że skończą się problemy z najniższą ceną i pozacenowymi kryteriami oceny ofert, gdy inwestorzy i wykonawcy zostaną zobligowani do zwracania uwagi na rachunek kosztów cyklu życia obiektu budowlanego. Taki rachunek kosztów cyklu życia powinien dotyczyć nie tylko budynków, ale właśnie przede wszystkim obiektów drogowych.
Czy obecnie do przetargów dopuszczamy jedynie sprawdzone firmy? – zastanawia się redaktor naczelny Murartoraplus.pl.
Barbara Dzieciuchowicz, prezes Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa (OIGD): – Jest jeszcze ryzyko, że na rynku realizują zadania firmy, które nie przeszły rzetelnej prekwalifikacji. Znamy przypadki, że do II etapu w przetargach przeszły firmy, które w Polsce nie mają potencjału, ewentualnie bardzo mały. Trzeba się liczyć z tym, że mogą pojawić się problemy na placach budów, gdyż takie firmy, jeśli uzyskają kontrakty, będą musiały posiłkować się lokalnymi podwykonawcami. A takie inwestycje zawsze obarczone są większym ryzykiem, niż zadanie realizowane przez firmę z własnym potencjałem.
Barbara Dzieciuchowicz zwróciła uwagę, że podczas I etapu weryfikacja firm nie przebiega tak, jak oczekuje tego rynek. Ich potencjał własny nie ma tutaj dla zamawiającego znaczenia.
- To się być może zmieni, bo z początkiem tego roku GDDKiA zaczęła uruchamiać inne procedury i korzysta z zapisu, że kluczowe elementy zamówienia mają być wykonane siłami własnymi. Weryfikacja według starych procedur obarczona jest niedoskonałościami. Ci nieszczęśni Chińczycy wspomniani na początku, to był taki pierwszy przetarg, który rozpoczął, mówiąc wprost – psucie rynku. Potem nastąpiła lawina podobnych praktyk - stwierdziła Barbara Dzieciuchowicz.
Jej zdaniem, zamawiający dosyć niefrasobliwie podchodzili wówczas do startujących w przetargach firm, swój kamyczek do ogródka dołożyła Krajowa Izba Odwoławcza, która miała niejednolite orzecznictwo w sprawie skarg o rażąco niską cenę. Członkowie OIGD zwracają też uwagę na to, że najsilniejszym zamawiającym, również merytorycznie, jest GDDKiA, ale na niej rynek przetargów drogowych się nie kończy. Inni zamawiający, szczególnie ci powiatowi i gminni, często w swoich strukturach nie mają nawet inżyniera drogowca, posługują się różnymi dokumentami GDDKiA, przerabiają je na własne potrzeby ze skutkiem często tragicznym.
Adrian Furgalski, wiceprezes Zespołu Doradców Gospodarczych TOR: – Gdy jestem pytany, czy udała nam się ta pierwsza perspektywa finansowa czy nie udała, jeśli chodzi o drogi, bo o kolej nikt nie pyta, gdyż wiadomo, że się nie udało, mam wtedy problem z odpowiedzią. Generalnie udała się, bo każdy widzi pod kołami te kilometry nowych autostrad i dróg ekspresowych, chociaż też sporo przetargów anulowano. Autostrada A2 to rzeczywiście modelowy przykład, jak nie budować. Jednak COVEC i Chińczycy to jedno. Również zamawiający przyczynił się bezpośrednio do fatalnej sytuacji wykonawców, a w konsekwencji i podwykonawców. GDDKiA miała bowiem wtedy narzędzia, żeby wcześniej płacić firmom za wykonane roboty, wolała jednak odczekiwać dopuszczone prawem 45 dni. Jak wypłaty szły wcześniej, to NIK oceniała to jako niegospodarność. Ale potem mieliśmy na tym odcinku A2 wybór z wolnej ręki i na miejsce Chińczyków wybrano firmę DSS, bez żadnego doświadczenia w roli wykonawcy dróg. O mały włos nie skończyłoby się to dla tej firmy tragicznie, ale na szczęście wrócili do tego, na czym się znają. A potem przyszła kolejna firma, konsorcjum niemiecko-czeskie, które tak budowało ten odcinek, że do dzisiaj nie ma on dopuszczenia do ruchu.
Adrian Furgalski uważa, że skoro pojawiają się oferty niższe o 50% od kosztorysu inwestorskiego, to albo zamawiający powinien wyciągnąć konsekwencje od swojego pracownika za źle oszacowany kosztorys, albo należałoby uznać, że oferta jest niebezpieczna. Z tych pierwotnych planów pierwszej perspektywy tak naprawdę udało się tylko z lotniskami. W przedsięwzięciach drogowych pojawiły się u nas różne firmy, również te „w teczkach”, które Adrian Furgalski nazywa „chwilówkami” – wpaść, zarobić cokolwiek i wrócić do swojego kraju jak się tam poprawi lub ponownie złapać coś w Polsce.
– Nikt nie robił wtedy odsiewu, kryteria zostały poluzowane, żeby firm było jak najwięcej, bo wtedy jest prawdziwa konkurencja. Tak było lepiej, niż publicznie stwierdzić, że dzieje się coś złego, że nie ma prawdziwych prekwalifikacji. Panowało przeświadczenie, że jakoś to będzie, chociaż wiadomo było że się nie da. Hucznie donoszono o kolejnych przetargach rozstrzyganych o wiele poniżej planowanych kosztów. Prawo zamówień publicznych było i nadal jest niedoskonałe, ale ja się nie zgadzam, że to była główna przyczyna problemów – argumentuje Adrian Furgalski. – Lata żeśmy rozmawiali o najniższej cenie, ale gdzie jest napisane w ustawie, że ma być po najniższej cenie? Ma być ekonomicznie, a to nawet w dużym skrócie myślowym nie jest jednoznaczne z najniższą ceną. Też można było stosować inne kryteria, tyle że nikt tego nie robił. A to dlatego, że było ciche przyzwolenie, żeby budować taniej. Fetyszyzowaliśmy, że największe zło płynie z zapisów prawnych, a w moim przekonaniu to chodzi o politykę i praktykę stosowania prawa. To, że jest niewłaściwy podział ryzyk, że nie ma waloryzacji kontraktów, tego nie ma w ustawie, to jest w umowie pomiędzy wykonawcą a zamawiającym. Ustawa do tego nie jest potrzebna. Praktyka nas dobiła.
- Czy w obecnej ustawie Prawo zamówień publicznych są jakieś bezpieczniki, które by tę „radosną twórczość” w tworzeniu procedur przetargowych w jakiś sposób hamowały? Jak słusznie zauważył prezes Kowalski, uczciwe powinny być firmy, ale też uczciwi zamawiający – zwrócił się do prezes UZP Marek Wielgo.
Małgorzata Stręciwilk, prezes Urzędu Zamówień Publicznych: Zgadzam się, że samymi przepisami prawa nie rozwiążemy wszystkich problemów. Zauważamy kwestie, czy to rażąco niskiej ceny, czy też kryteria ocen oferty, wprowadzamy kolejne przepisy i cały czas stwierdzamy, że są one niedoskonałe. Oczywiście, zmiana prawa w niektórych aspektach dała efekty. Moim zdaniem takie bezpieczniki znalazły się już w obecnie obowiązującym Prawie zamówień publicznych, chociażby w przypadku podejrzenia o rażąco niską cenę, pokazują zamawiającemu, że ma być czujny gdy cena ofertowa odbiega o 30% od szacunku zamówienia, ale to też nie jest automat.
Prezes UZP wyjaśniła, że obecne zmiany w prawie zmierzają przede wszystkim do tego, by zmusić zamawiającego do myślenia przy każdym jednym zadaniu, a nie traktowanie ich ślepo zgodnie z literą prawa. Za każdym razem, gdy cena wzbudza wątpliwości, zamawiający powinien zastanowić się, czy to może projekt jest przeszacowany, a może cena wynika z dużej liczby startujących podmiotów i gdy oferty są zbieżne cenowo, bo akurat wtedy badanie rażąco niskiej ceny nie jest, wg prezes UZP, potrzebne.
– Przepis jest, ale on nie zwalnia zamawiającego z myślenia, tego chcemy właśnie zamawiających nauczyć. Wyłącznie karaniem czy zmianami w przepisach prawa tego nie zrobimy – uważa Małgorzata Stręciwilk. – Według mnie, tym dobrym kierunkiem są dobre praktyki. Wielu zamawiających ze strachu pewnie będzie się trzymać sztywno przepisów, ale wielu też nie wie, jak stosować określone normy. Tu jest oczywiście duża rola dla UZP, by takie dobre praktyki i wypracować i przekazać.
Czy wojna cenowa jest możliwa również w najbliższym czasie? Pojawiło się też inne zjawisko – gigantyczna rozbieżność cenowa, gdzie różnice dochodzą do kilkuset milionów zł. Czy firmy nie zachowują się zbyt lekkomyślnie, i czy rzeczywiście wyciągnęły wnioski z przeszłości? – to kolejne pytania Muratoraplus.pl.
Barbara Dzieciuchowicz: – Wojny cenowe pojawiają się wtedy, jak jest na rynku mało przetargów. Gdy jest ich dużo, nie jest to zjawisko powszechne. Ale zawsze może się znaleźć firma, która z różnych powodów, za wszelką cenę, będzie chciała dany przetarg wygrać. Mamy też dzisiaj wiele przetargów w systemie „projektuj i buduj”, gdzie oczekiwania zamawiającego a wyobrażenie wykonawcy może dzielić naprawdę przepaść, szczególnie w przypadku koncepcyjnej dokumentacji przetargowej, kiedy ceny rzeczywiście mogą być rozbieżne i to nawet bardzo, ale to jest akurat prawdopodobne. Jednak w dużych kontraktach ryzykantów już moim zdaniem nie ma. Te firmy odrobiły lekcję.
Prezes Dzieciuchowicz przytoczyła oficjalne dane z bilansów, że w pierwszej perspektywie finansowej wszystkie firmy drogowe i mostowe zaangażowane w budowy dołożyły do nich 10 mld zł! Straty były na dużych kontraktach i na mniejszych robotach. Najbardziej ucierpiały firmy, które były głównie podwykonawcami przy największych kontraktach. Najmniej ucierpiały firmy, które w ogóle nie weszły w Program Budowy Dróg Krajowych i Autostrad. Trudno o takiej lekcji zapomnieć.
Adrian Furgalski: – Kiedy zaczęły pojawiać się problemy na budowach, wtedy GDDKiA i Ministerstwo Infrastruktury mówiły, że to wszystko wina nieodpowiedzialnych prezesów, bo składali takie oferty. Oczywiście, część z nich zachowała się nieodpowiedzialnie. Ale co mieli zrobić ci drudzy? Zamknąć firmy, czy jednak starać się jakoś do tego zepsutego rynku dopasować? Wśród tych firm, które uciekły, zbankrutowały czy wyrzucono je z placów budów, to według mnie w 90% są te moje „chwilówki”. Ci, którzy byli tu wcześniej i chcieli budować przez wiele lat, nie pozwoliliby sobie na takie hece. Dlatego takie firmy nadal są na naszym rynku. Kto więc zabałaganił sprawę – rząd czy wykonawcy? Zamiast grać do jednej bramki, jedna i druga strona traktowała tę drugą jak wroga, nie było dialogu, nie było chęci porozumienia. Zamawiający w moim przekonaniu popełnił tutaj większy błąd, bo ma więcej narzędzi, żeby przesiewać skrajne oferty. Dochodzi jednak znów do konkluzji, że można dać świetną ustawę, jednak na praktyce wszystko się kończy.
Małgorzata Stręciwilk: – W tytule naszej debaty „Mądry Polak po szkodzie?”, to ja bym ten znak zapytania zlikwidowała. Mądry Polak po szkodzie, bo po tych wcześniej opisywanych przykładach, takich jak COVEC czy rażąco niska cena, chyba przedsiębiorcy nauczyli się, że nie warto ryzykować aż tak bardzo. Zamawiający też dzisiaj dysponują już wieloma instrumentami formalno-prawnymi, które pozwalają na to, żebyśmy nie popełniali błędów z pierwszej perspektywy finansowej. To, na co powinniśmy zwracać uwagę, co przewijało się w naszej dyskusji, to nastawienie na praktykę i większą świadomość i odpowiedzialność zamawiających. Tu powinniśmy mieć do czynienia z inteligentnym i rozsądnym zamawiającym. A w ramach dochodzenia do dobrych praktyk, polecam stronę internetową UZP, która od ubiegłego roku bardzo się zmieniła i można tam znaleźć wiele cennych wskazówek i odpowiedzi na pytania.
