Ryzyka związane z realizacją przedsięwzięć w ramach PPP cz. I
Rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach PPP zostało wydane na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Zanim zamawiający podejmie decyzję o realizacji inwestycji w tej formule, musi dokonać analizy wielu rodzajów sytuacji. Po pierwsze, powinien zidentyfikować ryzyka, a także wskazać narzędzia, które pozwolą mu nimi zarządzać.
- Ryzyka związane z realizacją przedsięwzięć w ramach PPP cz. II
- Ryzyka związane z realizacją przedsięwzięć w ramach PPP cz. III
Analiza ta pozwala także realnie ocenić możliwość realizacji danej inwestycji w formule PPP. Tym samym zmniejsza się niebezpieczeństwo związane z przerwaniem inwestycji i niegospodarnym wydatkowaniem środków publicznych.
Ryzyko, zarządzanie nim i jego alokacja w PPP
Zanim zaczniemy szczegółową analizę samego aktu, warto zastanowić się nad samym pojęciem ryzyka. Otóż, ryzyko można zdefiniować jako "prawdopodobieństwo wystąpienia wyniku różnego od oczekiwanego". Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego ryzyko to "możliwość, prawdopodobieństwo, że coś się nie uda, przedsięwzięcie, którego wynik jest niepewny, problematyczny".
Należy tu odróżnić pojęcie ryzyka od niepewności. Ryzyko odznacza się tym, że jest mierzalne i można nim zarządzać. Dlatego przed rozpoczęciem każdej inwestycji, która ma być realizowana w formie partnerstwa publiczno-prywatnego należy jasno i wyraźnie zdefiniować wszystkie jego obszary, charakterystyczne dla danego przedsięwzięcia, a następnie wyodrębnić instrumenty prawne i finansowe, które pozwolą je zminimalizować. W projekcje PPP dąży się do tego, aby każde ryzyko zostało przeniesione na ten podmiot, który jest najlepiej przygotowany do tego, aby nim zarządzać i posiada do tego stosowne narzędzia. W ten sposób obniżą się łączne koszty przedsięwzięcia przy zachowaniu optymalnego poziomu zabezpieczenia przed wystąpieniem niekorzystnych okoliczności. Optymalny transfer ryzyka może nie być związany z całkowitym jego przeniesieniem na jednego partnera. Może się bowiem okazać, że podział między stronami umowy PPP lub zachowanie pewnych rodzajów ryzyka po jednej z tych stron jest korzystniejsze. Określenie, kto ma przyjąć ryzyko w świadczeniu usług lub budowaniu, obsłudze i utrzymaniu infrastruktury jest często podstawowym zagadnieniem PPP.
Alokacja podstawowych rodzajów ryzyk w typowym przedsięwzięciu drogowym realizowanym w ramach PPP1.
| ryzyko | sektor publiczny | sektor prywatny | wspólnie |
|---|---|---|---|
| uzyskanie niezbędnych pozwoleń | + | ||
| pozyskanie gruntów | + | ||
| ryzyko utrudnień w realizacji prac spowodowanych koniecznością szczegółowego spełnienia wymagań projektu technicznego | + | ||
| ryzyko wzrostu kosztów budowy | + | ||
| ryzyko związane z opóźnieniem prac | + | ||
| ryzyko utrudnień spowodowanych odkryciami archeologicznymi | + | ||
| ryzyko wzrostu kosztów utrzymania | + | ||
| ryzyko utrudnień spowodowanych wadami ukrytymi obiektu/wyposażenia związanego z przedsięwzięciem | + | ||
| ryzyko utrudnień spowodowanych siłami wyższymi | + | ||
| ryzyko, że rzeczywisty poziom stóp procentowych przekroczy poziom zakładany na początku | + | ||
| ryzyko, że rzeczywisty poziom inflacji przekroczy poziom zakładany na początku | + | ||
| ryzyko wystąpienia utrudnień z powodu protestów społecznych | + |
Skoro wiadomo już, czym jest ryzyko, można teraz wskazać dwa podstawowe obszary zarządzania nim2:
- dążenie do zgromadzenia informacji na temat potencjalnych zagrożeń,
- wpływanie na ekspozycję podmiotu na ryzyko poprzez aktywne działanie.
Z kolei, sposoby zarządzania ryzykiem można podzielić na dwie grupy3:
- sposoby pozwalające zminimalizować ryzyko projektu,
- sposoby powodujące jedynie jego delegację na inne podmioty w ramach projektu.
Oba powyższe sposoby (uzupełniające się, a niekonkurujące ze sobą) można ująć w następującej definicji: zasadniczym celem zarządzania ryzykiem jest taka konstrukcja projektu, aby jego poziom był akceptowalny dla każdego z uczestników przy jednoczesnej minimalizacji ryzyka projektu jako całości4. "Oszacowanie znaczenia danego ryzyka w konkretnym przedsięwzięciu polega na analizie prawdopodobieństwa zachodzenia zdarzenia oraz potencjalnej ekonomicznej szkody, która powoduje dane zdarzenie. Jeśli oba czynniki są duże, ryzyko może być uważane za wysokie. Analogicznie, jeżeli oba są małe, ryzyko jest małe"5.
Podstawą identyfikacji i mierzenia skali ryzyka jest studium wykonalności (feasibility study), oceniane wnikliwie przez uczestników projektu PPP. Studium wykonalności zawiera techniczną, organizacyjną i finansową charakterystykę całego przedsięwzięcia przy przyjęciu założeń dotyczących czynników popytu i podaży, udziału w rynku, poziomu cen, prawnych uwarunkowań, a przede wszystkim finansowych warunków obowiązujących w kraju inwestowania"6. Bez wszechstronnej oceny ryzyk powodzenie inwestycji może być mocno zagrożone.
Dokonując alokacji ryzyka w projekcie infrastrukturalnym, należy wziąć pod uwagę, że:
- Nie ma uniwersalnej formuły rozwiązania problemu.
- Każdy projekt ma charakter indywidualny.
- Za każdy rodzaj ryzyka powinna odpowiadać ta strona, która posiada najlepsze narzędzia do zarządzania nim.
- Nie istnieje uniwersalna reguła pozwalająca na uniknięcie ryzyka ani jego zredukowanie7.
1. Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda rozwoju infrastruktury w Polsce, Raport Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce, Warszawa 2002
2. H. Frank, Projekt Financing, za M. Kowalczyk, Zarządzanie ryzykiem w project finance, Warszawa 2001.
3. M. Kowalczyk, Zarządzanie ryzykiem w project finance, Warszawa 2001.
4. Na podstawie Kowalczyk M., Zarządzanie ryzykiem w project finance, Warszawa 2001.
5. M. Moszoro, Partnerstwo publiczno prywatne w monopolach naturalnych w sferze użyteczności publicznej, Warszawa 2005, s.58.
6. K. Brzozowska, Partnerstwo publiczno-prywatne, Warszawa 2006, s.67.
