Rozszerzona odpowiedzialność producenta. Ustawa o ROP, czyli rewolucja na rynku odpadów
Nowe przepisy o rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP) nałożą na branżę opakowaniową nowy parapodatek. Póki co, zarówno biznes jak i samorządy podnoszą głosy krytyczne co do zaproponowanych zmian. Mówi się nawet o tym, że nowelizacja w obecnym kształcie nadaje się jedynie do, nomen omen, utylizacji.
Rozszerzona odpowiedzialność producenta – geneza ROP
W 2018 roku Rada Unii Europejskiej przyjęła tzw. pakiet odpadowy (nowelizacja sześciu najważniejszych dyrektyw europejskich dla rynku gospodarowania odpadami), który ma za zadanie ograniczenie produkcji odpadów oraz skłonienie państw członkowskich do zintensyfikowania działań zmierzających do zwiększenia recyklingu m.in. odpadów komunalnych oraz opakowaniowych. Pełna implementacja pakietu odpadowego stanowić będzie wyzwanie dla całego sektora gospodarki komunalnej w Polsce, gdyż wymaga od samorządów, operatorów instalacji i wszystkich innych podmiotów uczestniczących w obiegu odpadów podjęcia intensywnych działań (i często również poniesienia dużych nakładów finansowych) dla osiągnięcia ambitnych celów narzuconych przez Unię Europejską. Pakiet odpadowy ma przybliżyć państwa członkowskie do gospodarki o obiegu zamkniętym.
Jednym z ważniejszych elementów „pakietu odpadowego”, którego kształt będzie ważył się w najbliższych miesiącach, jest tzw. rozszerzona odpowiedzialność producentów (ROP). System ROP to (zgodnie z dyrektywą 2018/851) zestaw środków podejmowanych przez państwa członkowskie, zobowiązujący producentów produktów do ponoszenia finansowej lub finansowej i organizacyjnej odpowiedzialności za gospodarowanie na etapie cyklu życia produktu, gdy staje się on odpadami, w tym za selektywną zbiórkę, segregowanie odpadów i ich przetwarzanie.
Rozszerzona odpowiedzialność producenta – projekt nowelizacji
Ministerstwo Klimatu i Środowiska już od wielu miesięcy prowadziło intensywne prace nad pakietem nowelizacji wprowadzających system ROP. Przed opublikowaniem projektu przeprowadzono kilka rund konsultacji z przedstawicielami branży, aby projektowane rozwiązania z jednej strony spełniały swoje założenia, a z drugiej potrzeby uczestników rynku. Niestety, przygotowany projekt nowelizacji został dość jednoznacznie oceniony negatywnie, zarówno przez przedstawicieli branży odpadowej, jak i przez samorządy.
Analizując projekt nowelizacji dotyczący rozszerzonej odpowiedzialności producenta, kilka rozwiązań w nim zawartych budzi zastrzeżenia. Ważne rozwiązania prawne dotyczące ROP zostały umieszczone w kilku różnych ustawach, co może czynić je nieprzejrzystym dla ich adresatów, a tym samym mogą pojawić się problemy z jednolitym stosowaniem nowych przepisów. Dodatkowo, wiele ważnych kwestii (jak np. wysokość nowej daniny – opłaty opakowaniowej) będzie zależało od aktów wykonawczych wydanych do ustawy, jednak żadne ich projekty nie zostały jeszcze przedstawione. Uczestnicy rynku nie mogą więc rozpocząć przygotowań do wykonywania nowych obowiązków.
Projekt nowelizacji zakłada, że przepisy dotyczące ROP mają wejść w życie 1 stycznia 2023 roku. Dla uniknięcia opóźnień, nowe przepisy powinny zostać przyjęte przez Radę Ministrów przed końcem 2021 roku.
Trzeba jednak pamiętać, że na razie mamy do czynienia z pierwszym projektem nowelizacji implementującej dyrektywy „pakietu odpadowego” w tym zakresie, która do momentu wejścia w życie ustawy może ulec jeszcze fundamentalnym zmianom. Coraz częściej w trakcie debaty publicznej nad wprowadzeniem systemu ROP mówi się nawet o tym, że najlepiej byłoby wyrzucić obecny projekt do kosza i przygotować nowy, w oparciu o uwagi zgłoszone podczas prowadzonych w ostatnich tygodniach przez Ministerstwo Klimatu konsultacji.
Najważniejsze rozwiązania systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta
Ważną zmianą wynikającą z projektu nowelizacji jest dodanie w art. 8 pkt 8b ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi nowej definicji opakowania przeznaczonego dla gospodarstw domowych, co zgodnie z uzasadnieniem do ustawy ma doprowadzić do rozdzielenia strumienia odpadów na konsumenckie oraz pozostałe (pochodzące z handlu lub przemysłu). Wprowadzenie takiego podziału będzie skutkowało odmiennym traktowaniem tych strumieni odpadów w odniesieniu do obowiązków ustawowych, tzn. w odniesieniu do osiąganych poziomów recyklingu, obowiązków sprawozdawczych czy opłaty opakowaniowej.
Opublikowany projekt wprowadza nowy parapodatek – opłatę opakowaniową, którą będą uiszczały podmioty wprowadzające na rynek produkty w opakowaniach, przeznaczone dla gospodarstw domowych. W praktyce należy oczekiwać, że koszty związane z nową opłatą zostaną doliczone do cen produktów, co w oczywisty sposób doprowadzi do ich wzrostu. Projekt ustawy przewiduje, że opłata opakowaniowa może wynieść nawet do 2 zł od opakowania. Przedstawiciele biznesu i eksperci wskazują jednak, że nie wiadomo, na jakiej podstawie wyliczono właśnie taką stawkę.
Opłata opakowaniowa będzie daniną niezależną od obowiązującej już opłaty produktowej. Zgodnie z projektowanymi rozwiązaniami, opłata opakowaniowa będzie związana z wprowadzaniem na rynek produktów w opakowaniach przeznaczonych dla gospodarstw domowych, natomiast obowiązująca opłata produktowa jest związana z niespełnieniem obowiązków ustawowych w zakresie przetwarzania odpadów opakowaniowych, w tym także takich, które nie są przeznaczone dla gospodarstw domowych (np. związanych z przemysłem).
Opłata opakowaniowa ma być przeznaczana na zbieranie i zagospodarowanie odpadów w ramach funkcjonujących w gminach systemów gospodarowania odpadami komunalnymi, co ma doprowadzić do zmniejszenia kosztów tego systemu dla konsumentów. Przedstawiciele branży opakowaniowej zwracają uwagę, że nowelizacja zmierza do narzucenia na nich nowego parapodatku, ale nie tworzy spójnego systemu, który mógłby rozwiązać problem recyklingu odpadów opakowaniowych. Przedstawiony projekt nie uwzględnia chociażby mechanizmu kosztu netto wynikającego z implementowanej dyrektywy unijnej.
Wbrew postulatom biznesu zgłaszanym podczas wcześniejszych konsultacji, operatorem systemu ROP nie zostanie niezależna organizacja powołana przez przedstawicieli branży. Zgodnie z propozycją Ministerstwa Klimatu i Środowiska, nowym parapodatkiem dysponować ma NFOŚiGW (wpływy z nowej opłaty mają być deponowane na odrębnym rachunku bankowym Funduszu), wspierany przez Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy (IOŚ-PIB), który będzie wykonywał powierzone mu zadania nadzorcze. Przyjęcie takiego rozwiązania oznacza, że przedsiębiorcy objęci rozszerzoną odpowiedzialnością nie uzyskają żadnego wpływu na system, który finansują. Jednocześnie, gdy system zawiedzie i przedsiębiorcy nie osiągną minimalnych ustawowych poziomów recyklingu swoich produktów, nałożona zostanie na nich opłata produktowa.
Przy okazji tej nowelizacji, ustawodawca wprowadza również zmiany w zakresie obowiązków i wymagań dla dotychczasowych organizacji odzysku opakowań, jednocześnie zmieniając ich nazwę na „organizacje odpowiedzialności producentów”.
Ministerstwo Klimatu i Środowiska przewiduje, że wpływy z nowej opłaty opakowaniowej wyniosą 1,5 miliarda złotych. Środki z tej opłaty mają trafić do gmin, które wykorzystają je do finansowania powierzonych im zadań z zakresu gospodarki komunalnej. Nie wiadomo jednak, jak dokładnie operator opłaty (NFOŚiGW) będzie rozdzielał fundusze pomiędzy gminami.
