Akty wykonawcze do ustawy o PPP cz. I
Do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym wydano trzy rozporządzenia. Niewątpliwie wejście w życie tych aktów spowoduje, że podmioty publiczne chętniej będą sięgały po tę formę realizacji inwestycji. Do tej pory swoją niechęć do inwestycji w formule PPP większość tłumaczyła bowiem brakiem aktów wykonawczych.
Dwa rozporządzenia do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym wydało Ministerstwo Gospodarki. Zostały one opublikowane w Dzienniku Ustaw Nr 125 poz. 867 i 868 z 2006 roku.
- Rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu, form i zasada sporządzania informacji dotyczących umów o partnerstwie publiczno-prywatnym,
- Rozporządzenie w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.
Trzecie rozporządzenie w sprawie niezbędnych elementów analizy przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (Dz.U Nr 125 poz. 866 z 2006r.) wydało z kolei Ministerstwo Finansów.
Rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu, form i zasada sporządzania informacji dotyczących umów o partnerstwie publiczno-prywatnym
Tekst rozporządzenia został opracowany na podstawie art. 20 ust.3 ustawy o PPP. Do sporządzania tych informacji będzie zobowiązany każdy podmiot publiczny, realizujący inwestycję w oparciu o model PPP. Oprócz informacji statystycznych, jakimi będzie dzięki tym informacjom dysponować ministerstwo jest jeszcze jeden element wielce istotny, mianowicie możliwość kontrolowania wielkości długu publicznego, jaki zwiększa się na skutek realizacji w formule PPP.
Po co sprawozdanie?
Zgodnie z art. 20 ust.1 podmiot publiczny przekazuje informacje wynikające z tegoż rozporządzenia do ministra właściwego do spraw gospodarki, w terminie 14 dni od dnia podpisania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Oprócz tego zgodnie z art. 20 ust.2 podmiot publiczny będzie zobowiązany przekazać do ministra właściwego do spraw gospodarki, w terminie 14 dni od dnia zmiany umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, informacje o każdej zmianie tej umowy. Jeżeli ministerstwo zażyczy sobie bardziej szczegółowych danych dotyczących inwestycji wykraczających poza zakres rozporządzenia, podmiot publiczny będzie musiał takie informacje dostarczyć w stosownym terminie.
Zakres informacji w projektach PPP
Podmiot publiczny jest zobowiązany wskazać cel i przedmiot przedsięwzięcia oraz okres, na jaki została zawarta umowa. Są to podstawowe informacje dotyczące inwestycji. Kolejny element to łączna kwota wydatków na wykonanie umowy (w tym łączna kwota wydatków budżetu) oraz łączna kwota wydatków na wykonanie umowy w poszczególnych latach (w tym łączna kwota wydatków budżetu w poszczególnych latach). Informacje te wskazują, o ile zwiększy się poziom długu publicznego. W tym momencie warto zatrzymać się nad pojęciem długu publicznego. Ekonomiści różnie je definiują. Jedna z definicji brzmi: "dług publiczny to finansowe zobowiązanie władz publicznych (państwowych i samorządowych) z tytułu zaciągniętych pożyczek. Przyczynami powstania długu publicznego mogą być także skutki innej działalności władz publicznych"1. Niektórzy autorzy próbują z jednostek zwiększających deficyt wyłączać jednostki samorządowe, co zdaje się być niezgodne z rzeczywistością. Nie mniej jednak należy uznać, że "dług publiczny jest sumą finansowych zobowiązań sektora władz publicznych wynikających ze zróżnicowanych tytułów, przede wszystkim z tytułu zaciągniętych pożyczek na pokrycie deficytu finansów publicznych"2. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.) art. 37 "Minister Finansów sprawuje kontrolę nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania zasady stanowiącej, iż państwowy dług publiczny, powiększony o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji, nie może przekroczyć 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto". Dlatego też ten element informacji jest tak istotny dla ministerstwa. Urząd centralny musi bowiem znać wysokość zobowiązań jednostek samorządowych, które to mają wpływ na wysokość długu publicznego, by móc zachować jego właściwy poziom.
Kolejny element sprawozdania to podział ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięcia pomiędzy partnera prywatnego i podmiot publiczny. Każda inwestycja, zwłaszcza tak ogromna jak PPP, wymaga szczegółowej analizy ryzyka. Ministerstwo Gospodarki wydało rozporządzenie w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Ryzyko to prawdopodobieństwo wystąpienia wyniku różnego od oczekiwanego. Odznacza się ono tym, że jest mierzalne i można nim zarządzać, tym różni się ono od niepewności. Profesjonalnie przygotowana analiza ryzyka pozwala uniknąć niebezpieczeństwa niepowodzenia realizacji inwestycji. Z ryzykiem wiąże się jeszcze jeden element analizy, mianowicie podział ryzyk związanych z budową, dostępnością i popytem, wraz ze stwierdzeniem, czy zobowiązania wynikające z umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym wpływają na poziom długu publicznego oraz deficytu jednostek sektora finansów publicznych. W związku z budową może się pojawić wiele rodzajów ryzyka m.in. przekroczenie terminów zakończenia inwestycji lub planowanych nakładów finansowych, ryzyko uzyskania pozwoleń, braku infrastruktury związanej z przedsięwzięciem. Ryzyka związane z dostępnością – do nich zalicza się zagrożenia wpływające na sposób, jakość lub ilość dostarczanych w ramach realizacji umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym usług. Może to być niemożność realizowania umowy w zakresie ilości oferowanych usług, niespełnienie standardów świadczonych usług, jakie zostały określone w umowie. Do ryzyk związanych z popytem zalicza się zagrożenia powodujące zmianę popytu na określone usługi, co może być związane z pojawieniem się konkurencji, zastosowaniem przestarzałych technologii. Informacje te podmiot publiczny sporządza w formie tabeli analizy jakościowej zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 4 do rozporządzenia oraz w formie tabeli analizy wartościowej zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 5 do rozporządzenia.
Przygotowując analizę, podmiot publiczny musi wskazać charakter zobowiązań stron wynikających z umowy w każdym roku jej obowiązywania. Wymóg taki ma na celu jasne wskazanie, co w danym roku powinien wykonać podmiot prywatny i co w zamian otrzymuje od podmiotu publicznego. Jest to podejście partnerskie, które mobilizuje obie strony do wykonywania swoich zadań zgodnie z ustaleniami. Oprócz tego zyskujemy przejrzystość projektu wiedząc, co, w jakiej kolejności ma być realizowane. Inwestycja w formule PPP ma to do siebie, że każda ze stron wnosi pewien wkład do danego przedsięwzięcia – podmiot publiczny najczęściej nieruchomości, ale nie tylko. Dlatego w opracowaniu dotyczącym umów ustawodawca nakłada obowiązek wskazania rodzaju i wielkości wkładu własnego oraz zasad i terminów jego wnoszenia przez podmiot publiczny, o ile wkład ten jest przewidywany. Jest bardzo istotne, jaki wkład wnosi podmiot publiczny, jaka jest jego wartość, a także kiedy ma on nastąpić. Oczywiście, jeżeli w ramach PPP będziemy budować basen, to podmiot publiczny wnosi wkład w postaci działki już na samym początku.
1 S. Owsiak, Finanse publiczne, teoria i praktyka, PWN, Warszawa 1999, s. 251.
2 K. Polarczyk, Zakres długu publicznego definicje i statystyka, 2004 s. 7.
