Polityka paradoksów, czyli o planowaniu przestrzennym w Polsce

Gdańsk jest pokryty miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w 35 proc., a Warszawa w 14 proc. Tym niemniej dopóki nie powstanie nowa kompleksowa regulacja w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, władze miast będą mogły bezkarnie udaremniać plany inwestorów. Temat wzbudził żywą dyskusję podczas konferencji "Niezbędnik procesu budowlanego", zorganizowanej 25 października 2006 roku przez Francuską Izbę Przemysłowo-Handlową.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwalona 27 marca 2003 roku, nie broni interesów inwestora. Nawet jeśli ten wykupi grunt i uzyska decyzję o warunkach zabudowy, nie może być pewien, że ze strony gminy nic mu nie grozi. - Zdarza się to rzadko, ale nasze prawo dopuszcza możliwość, by gmina w takiej sytuacji przystąpiła do uchwalenia dla tej konkretnej działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmieniającego np. intensywność zabudowy - mówił Krzysztof Zarębski, radca prawny z kancelarii Wierciński Kwieciński Baehr.

Z decyzją o warunkach zabudowy albo bez

Czym w obecnym rozumieniu są miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o warunkach zabudowy? Pierwszy z nich to dokument wskazujący, gdzie w danej gminie mają być zlokalizowane usługi, osiedla mieszkaniowe, tereny zielone, przemysł. Plany dla gmin są uzgadniane na szczeblu wojewódzkim, a wskazówką dla zagospodarowania przestrzennego województwa jest koncepcja krajowa. Wydaje się jednak, że gminy mają swobodę we wprowadzaniu planów miejscowych, bowiem obowiązku nałożonego przez ustawę z 2003 roku nie egzekwują żadne sankcje. To, że polskie miasta są pokryte miejscowymi planami w niewielkim stopniu (Gdańsk 35 proc., Łódź 20 proc., Warszawa ok. 14 proc., Gdynia 9 proc., Kraków 7,3 proc., Poznań 6 proc.), dodatkowo tłumaczyć można wygaśnięciem wraz z 1 stycznia 2004 roku planów, uchwalonych przed rokiem 1995.

Naprzeciw kłopotliwej dla inwestorów sytuacji wychodzi inne rozwiązanie, wprowadzone przez polskiego ustawodawcę, mianowicie decyzja o warunkach zabudowy (DWZ - przyp. red.). To dokument, umożliwiający lokalizację inwestycji w przypadku braku planu miejscowego. DWZ ma charakter indywidualny i konkretny dla każdej inwestycji, w praktyce możliwość wydawania decyzji jest jednak ograniczona. Np. nie można jej wydać, jeśli na sąsiedniej działce znajduje się zabudowa innego rodzaju niż planowana. Nie można jej też wydać, gdy na sąsiedniej działce nie ma żadnej zabudowy. - By uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, działka sąsiednia musi też mieć dostęp do drogi publicznej. Ale termin "działka sąsiednia" nie został niestety zdefiniowany. Nie wiadomo, czy jest to obszar położony za płotem, czy po przeciwnej stronie drogi - komentuje Krzysztof Zarębski.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego DWZ jest warunkiem sine qua non do uzyskania pozwolenia na budowę - które wydają gmina lub starostwo powiatowe.

Grunty rolne - już nierolne i ekolodzy

Nierozłączność sfer polityki przestrzennej i zagospodarowania przestrzennego nasuwa wiele pytań. Na przykład: czy jeszcze raz trzeba się ubiegać o zmianę przeznaczenia gruntu, który już raz został uznany za nierolny i w poprzednim, wygasłym niestety miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego był wyłączony z produkcji rolnej lub leśnej? Zdaniem Adriany Bronikowskiej z kancelarii Wierzbowski Eversheds, która poruszyła ten problem podczas konferencji, zmiany nie trzeba ponawiać. - Jeżeli proces przekształcenia już się dokonał, możemy się odwoływać do planu miejscowego. Grunt nierolny nie stanie się przecież rolny. W celu uzyskania pozwolenia na budowę domu wielorodzinnego inwestor składa więc od razu wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - dodaje prawniczka.

Dziś w granicach administracyjnych miast polskich grunty, które kiedyś były rolne i przeszły proces zmiany przeznaczenia, stanowią 50 proc.

Proces oczekiwania na prawomocność DWZ potrafi trwać długo i być bardzo żmudny również z powodu protestów ekologów. - Ustawa w obecnym kształcie wykazuje tak daleko posunięty pluralizm, że mogą oni storpedować każdą inwestycję. Sztandarowy tego przykład stanowi budowa Złotych Tarasów w Warszawie. Inwestycję bardzo długo wstrzymywała informacja o mieszczącym się tu siedlisku pustułki (ten ptak drapieżny buduje gniazda m.in. w załomach i gzymsach murów budynków oraz wież - źródło: Wikipedia) - przypomina Krzysztof Zarębski.

Sporów, m.in. z sąsiadami można uniknąć, jeśli - zamiast decyzji o warunkach zabudowy - wystąpi się o decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego - przekonuje radca prawny.

Z kolei uwagi i wnioski do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie są uwzględniane jedynie wtedy, gdy dopiero powstaje (jest w fazie projektu - przyp. red.) będące podstawą do ich opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązki, których niby nie ma

Projekt nowej ustawy, który 8 sierpnia 2006 roku powstał w Ministerstwie Budownictwa, oddziela sferę polityki przestrzennej od sfery zagospodarowania przestrzennego. Wyodrębnia też kilka etapów planowania. Cały proces ma się zaczynać od monitoringu, który będzie określał aktualne uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie zebranych w nim danych gmina ma uchwalać plan kierunkowy. Naruszenie jego ustaleń będzie powodowało unieważnienie uchwalonego następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i - co stanowić ma novum - decyzji o warunkach zabudowy. - Ma to wyeliminować decyzje, które okażą się niezgodne z ustaleniami planu kierunkowego - zauważa Łukasz Malanowski, aplikant radcowski z kancelarii Wierciński Kwieciński Baehr.

Władze gmin muszą wiedzieć, że sporządzenie planu kierunkowego nie będzie dla nich obowiązkowe, jednak w ciągu dwóch lat od wejścia w życie nowej ustawy wygasną wszystkie studia uwarunkowań, uchwalone na mocy ustawy z roku 2003.

Według kolejnych propozycji resortu w miejsce decyzji o warunkach zabudowy pojawią się miejscowe przepisy urbanistyczne. Na podstawie tych uchwalanych przez rady gmin przepisów, mających walor aktów prawa miejscowego, wydawane będą pozwolenia na budowę. Uchwalenie przepisów, podobnie jak planów kierunkowych, nie będzie obowiązkowe. Nie będzie też sankcji za ich nieuchwalenie. Co w związku z tym? Ministerstwo Budownictwa, mając na uwadze dotychczasową praktykę, tj. opieszałość gmin w sporządzaniu miejscowych planów, zapowiada, że opracuje w formie rozporządzenia do ustawy tzw. standardy urbanistyczne. Doraźnie zstąpić one mają przepisy urbanistyczne.

Zaś - jak chce ustawodawca - bez planów kierunkowych nie powstaną ani miejscowe przepisy urbanistyczne (dotyczy to obszarów wskazanych jako obszar uzupełnienia zabudowy - przyp. red.), ani miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, będące najważniejszym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego.