Zmiany w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. Co zmienia się od 1 maja 2016 roku?

Punktem wyjścia dla ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, oraz o zmianie niektórych ustaw był kończący się z dniem 1 maja 2016 r. okres ochronny, uniemożliwiający zakup nieruchomości rolnych przez cudzoziemców. Wstępując do UE Polska zobowiązała się, że po tym okresie obywatele Unii w żadnym przypadku nie będą traktowani w sposób mniej korzystny, niż byli w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu RP do UE. Ustawodawca poszedł natomiast o krok dalej, łamiąc ustalenia traktatowe nie zwolnił tempa przy wprowadzaniu kolejnych ograniczeń, ingerujących nawet w prawo własności.

Ustawa przewiduje wstrzymanie sprzedaży nieruchomości, albo ich części, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, na okres 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 30 kwietnia 2016 r.

Wstrzymanie sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa, nie będzie jednak dotyczyć nieruchomości rolnych o powierzchni do 2 ha, oraz nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ograniczenia nie będą miały też zastosowania przy ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne, (np. na parki technologiczne, parki przemysłowe, centra biznesowo-logistyczne, inwestycje transportowe, składy magazynowe, budownictwo mieszkaniowe, obiekty sportowo-rekreacyjne), jak również, nie będzie to dotyczyć nieruchomości położonych w granicach specjalnych stref ekonomicznych.

W pozostałych przypadkach, uzasadnionych względami społeczno-gospodarczymi, indywidualne zgody na sprzedaż nieruchomości rolnej będzie mógł wydawać minister właściwy do spraw rozwoju wsi, na wniosek Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. Nieostre kryterium względów społeczno-gospodarczych daje w tym przypadku możliwości do wielu nadużyć.

Jedną z gruntownie nowelizowanych ustaw jest ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 803 - dalej jako „UKUR"). Uzasadnione będzie stwierdzenie, że zmiany te spowodują trzęsienie ziemi w zasadach obrotu nieruchomościami rolnymi, a poniżej przybliżone zostały kluczowe zagadnienia wynikające z procedowanej ustawy.

Reglamentacja dostępu do nieruchomości rolnych

Przedmiotowa regulacja dotyczy nie tylko własności Skarbu Państwa, ale wszystkich nieruchomości rolnych, które nie są położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego, na cele inne niż rolne. Zapisy ustawy dotyczą również gruntów, oznaczonych w ewidencji jako rolne, położonych w obrębie miast i na terenach podmiejskich, postrzeganych jako lokalizacje inwestycyjne. Ustawodawca liberalizując bardzo restrykcyjne przepisy dopuścił obrót nieruchomościami rolnymi o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, tym samym wyłączając je spod obowiązywania norm UKUR.

Inwestorzy nabywający dotychczas nieruchomości rolne na potrzeby inwestycji w obiekty przemysłowe, magazynowe czy też mieszkaniowe zasadniczo utracą taką możliwość w świetle uchwalonej zmiany. Warto dodać, iż nowelizacja z wielkim prawdopodobieństwem zahamuje realizację inwestycji, które co do zasady prowadzone są poza granicami miast, przy szlakach komunikacyjnych, stanowiących w znacznej mierze nieruchomości rolne. Nabycie takich nieruchomości w celach inwestycyjnych, np. pod budowę magazynów, zakładów produkcyjnych, czy też centrów logistycznych zostanie praktycznie wyłączona.

Kontrola obrotu nieruchomościami rolnymi przez Agencję Nieruchomości Rolnych

Kontrolę nad rynkiem nieruchomości rolnych ANR będzie sprawować poprzez wykonywanie prawa pierwokupu - w przypadku umów sprzedaży, prawa nabycia nieruchomości rolnych, oraz w przypadku innych zdarzeń prawnych, jak np. umowa darowizny czy wniesienie nieruchomości aportem do spółki.

Rozwiązanie to w zamierzeniu ma służyć uściśleniu kontroli ANR i rozszerzeniu jej zakresu, nie tylko do sprzedaży nieruchomości rolnych, ale również do innych czynności i zdarzeń prawnych, które w konsekwencji mogą doprowadzić do zmiany właściciela nieruchomości rolnej.

Skutki wprowadzenia regulacji

Nie ulega zatem wątpliwości, że zmiana znacznie ogranicza możliwość nabywania ziemi rolnej. - ustawa ma wiele nieścisłości i dowolności interpretacyjnej. Dodatkowo należy podkreślić, że projekt ustawy budzi ogromne kontrowersje wśród ogółu obywateli, a nie tylko wśród inwestorów i właścicieli nieruchomości rolnych.

Mając powyższe na uwadze, można wskazać kilka przykładów skutków wprowadzanych regulacji dla przedsiębiorców, którzy ze względu na charakter prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, nie są w stanie uniknąć korzystania z gruntów, oznaczonych na dzień dzisiejszy w ewidencji jako rolne, w sytuacji gdy nie zostały przyjęte miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązują dla obszaru stanowiącego jedynie około 25 % powierzchni kraju np. na terenie Krakowa grunty rolne, zgodnie z ewidencją stanowią około 50 % powierzchni miasta, a w Warszawie około 30 %.

Rolnik indywidualny 

Pierwszy przykład skutków regulacji możemy odnieść do rolnika indywidulanego, ambicja i ciężka praca spowodowały, iż stał się właścicielem wielkopowierzchniowego gospodarstwa rolnego, w którym zatrudnia przynajmniej kilkanaście osób. Przyjąć można, że specjalizuje się w określonej produkcji, osiągając przychody odpowiadające swoją wysokością bardziej spółkom kapitałowym, niż indywidualnym przedsiębiorcom.

Zgodnie z przyjętą ustawą, rolnik, po pierwsze nie będzie mógł rozwijać swojej działalności, gdyż areał należącego do niego gospodarstwa w żadnym razie nie będzie mógł przekroczyć 300 ha, a po drugie nie będzie mógł ograniczyć ryzyka związanego z prowadzonym przez siebie „przedsiębiorstwem”, poprzez przekształcenie swojej działalności w spółkę kapitałową, gdyż ustawa zakazuje mu wprost przeniesienia gruntów na tego typu podmioty. W przyszłości nie będzie mógł on na przykład, prowadzić swojej działalności w formie spółki akcyjnej, wprowadzić jej na giełdę, pozyskując w ten sposób środki na dalszy rozwój. Można, więc wnioskować, iż ustawa skazuje go w przyszłości na ograniczenie swojej działalności, z dwóch względów: nieprzekraczalny maksymalny poziom areału, oraz brak możliwości przekształcenia swojej działalności w spółkę kapitałową. Co za tym idzie - będzie ponosił nieograniczoną odpowiedzialność całym swoim majątkiem, za prowadzone przez siebie całkiem pokaźne „przedsiębiorstwo”.

Budownictwo mieszkaniowe

Za drugi przykład, może posłużyć inwestor prowadzący mieszkaniową działalność deweloperską na terenie miast oraz ich obrzeży. Po wejściu ustawy w życie, przedsiębiorca taki nie będzie mógł nabywać żadnych gruntów z zamiarem realizacji inwestycji pod zabudowę mieszkaniową, które w ewidencji będą określone jako rolne (wyjątek: nabycie nieruchomości o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha).

Niemożność zawarcia takiej transakcji, wynika wprost z poniższych przyczyn:

• deweloper, najczęściej prowadzi działalność w formie spółki kapitałowej,
• nawet przy działalności gospodarczej prowadzonej przez osobę fizyczną - nie jest on rolnikiem indywidualnym zameldowanym na terenie gminy, w której pragnie przeprowadzić inwestycję mieszkaniową.

Na podstawie powyższego w sposób przejrzysty wynika, iż wszelkie tego typu inwestycje, będą mogły zostać zrealizowane tylko i wyłącznie na gruncie, dla którego obowiązywać będzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem innym niż rolnicze, ale i takie założenie może okazać się zbyt optymistyczne. Wyobrazić sobie można, taką sytuację, w której przedsiębiorca składa ofertę nabycia działki gruntu pod zabudowę mieszkaniową, zbywca jednak odmawia sprzedaży, z powodu nabycia działki, która pod rządami ustawy miała charakter rolny, a tym samym przez okres 10 lat zbywca musi prowadzić na niej działalność rolniczą, przez co nie może jej zbyć, obciążyć, ani w żaden inny sposób przenieść jej posiadania. Ten przykład uświadamia, iż nawet w przypadku, gdyby gminy (w szczególności gminy miejskie) powszechnie przystąpiły do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na swoim terenie, to fakt ten nie ustrzegłby przed negatywnymi skutkami stosowania ustawy przez okres, co najmniej 10 lat, od dnia jej wejścia w życie.

Nieruchomości komercyjne i przemysłowe

Przykład dewelopera możemy przenieść również na inwestora pragnącego wybudować zakład przemysłowy, centrum logistyczne czy też zwykły biurowiec. W każdym z tych przypadków przedsiębiorca musi ograniczyć lokalizację inwestycji, tylko i wyłącznie do gruntów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, zmiana przeznaczenia nieruchomości z działki rolnej na inną nie gwarantuje, iż stanie się ona od razu przedmiotem obrotu i miejscem realizacji inwestycji, gdyż jej właściciel będzie objęty 10-letnim zakazem obrotu określonym w ustawie.

Przewidzieć należy, iż po wejściu ustawy w życie nastąpi blokada wszelkich inwestycji mieszkaniowych, komercyjnych i przemysłowych, która wynikać będzie z bardzo ograniczonego zasobu nieruchomości dostępnych pod inwestycje.

W obecnym stanie prawnym, nie można wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy dla gruntów określonych w ewidencji klasami bonitacyjnymi od I do III włącznie bez uzyskania uprzedniej zgody na odrolnienie w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wydanej przez ministra właściwego dla rolnictwa i rozwoju wsi), której uzyskanie zajmuje zazwyczaj kilkanaście miesięcy.

Miasta, co do zasady, starają się ograniczać sporządzanie i przyjmowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności dla terenów niezabudowanych i pozbawionych miejskiej infrastruktury, ze względu na konieczność regulowania wysokich odszkodowań, za prywatne grunty przeznaczone przede wszystkim pod realizację dróg oraz innych miejsc użyteczności publicznej.

Ustawodawca dodatkowo wprowadził 5-letni zakaz zbywania nieruchomości, wchodzących w skład zasobu, przeznaczonych w obowiązujących planach miejscowych na realizację inwestycji.

Mając pełny obraz ograniczeń, związanych z obrotem nieruchomościami rolnymi, można z całą stanowczością stwierdzić, iż proponowana ustawa będzie miała bardzo daleko idące negatywne skutki dla rozwoju gospodarczego naszego kraju.

Uprzywilejowana pozycja kościołów i związków wyznaniowych

Nieruchomości rolne, w myśl nowych przepisów będą mogły być nabywane, co do zasady, wyłącznie przez rolników indywidualnych. Jeżeli nabywana nieruchomość rolna albo jej część ma wejść w skład wspólności majątkowej małżeńskiej wystarczające jest, gdy rolnikiem jest jeden z małżonków. Nie trzeba chyba dodawać, że przedsiębiorcy inwestujący obecnie w nieruchomości nie należą do tej kategorii. Jednak w drodze wyjątku, nieruchomość rolną będą mogły nabyć w szczególności osoby bliskie zbywcy, jednostki samorządu terytorialnego, Skarb Państwa oraz co budzi najwięcej kontrowersji kościoły i związki wyznaniowe.

Wprowadzenie nowych uprzywilejowanych podmiotów w postaci związków wyznaniowych i kościołów, które otrzymają prawo do nabywania nieruchomości rolnych budzi poważne zastrzeżenia co do zgodności zapisu ustawowego z art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z konstytucyjną zasadą równości, obrót ziemią powinien się odbywać na takich samych zasadach, bez faworyzowania poszczególnych osób prawnych. Podkreślić należy, iż ani kościoły, ani związki wyznaniowe nie mają kwalifikacji rolniczych i nie zajmują się prowadzeniem gospodarstw,. dlatego też, rozważyć należy możliwość, iż omawiany przepis spowodować może sztuczne tworzenie związków wyznaniowych i kościołów tylko w celu nabycia ziemi.

Uprawnienia Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych

Za zgodą Prezesa ANR, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, nieruchomość rolną może nabyć także inny podmiot, niewskazany powyżej. Podstawą uzyskania zgody przez zbywcę jest spełnienie trzech kryteriów:

• nie było możliwości przeniesienia własności nieruchomości na rzecz podmiotów wprost wskazanych w ustawie,
• nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej,
• w wyniku nabycia, nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.

Po uzyskaniu takiej zgody, także osoba fizyczna zamierzająca utworzyć gospodarstwo rodzinne, może nabyć nieruchomość rolną. Prezes ANR otrzymał na mocy ustawy ogromne uprawnienia do podejmowania uznaniowych decyzji.

Ponadto, nowa ustawa wprowadzi istotne ograniczenie obrotu ziemią rolną już po jej nabyciu. Nabywca nieruchomości rolnej będzie zobowiązany przez 10 lat prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna. W tym okresie nieruchomość nie będzie mogła zostać zbyta, oddana w posiadanie, przez co rozumie się także oddanie w dzierżawę. W przypadku dokonania takiej czynności, zostanie ona z mocy prawa uznana za nieważną, chyba że sąd ze względu na przyczyny losowe zezwoli na takie zbycie.

Ustawodawca wprowadził także dodatkową sankcję przewidzianą za nieprowadzenie gospodarstwa rolnego przez wskazany 10-letni okres. Nabywca nieruchomości nie wywiązując się z obowiązującego okresu, utraci własność nieruchomości rolnej, z mocy prawa, na rzecz Skarbu Państwa (stwierdzane przez sąd), za cenę ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami - takie rozwiązanie wprowadzić może daleko idącą niepewność prawa własności nieruchomości rolnej.

Ingerencja w prawa majątkowe spółek

Przewidywane w projekcie zmiany są bardzo ryzykowne z punktu widzenia transakcji dotyczących bezpośrednio spółek prawa handlowego, które są właścicielami nieruchomości rolnej. Zgodnie z ich brzmieniem w przypadku zmiany wspólnika lub przystąpieniem nowego wspólnika do spółki osobowej, czy też zbycia udziałów lub akcji w spółkach kapitałowych - Agencja Nieruchomości Rolnych działająca na rzecz Skarbu Państwa, będzie mogła nabyć taką nieruchomość za zapłatą równowartości pieniężnej, odpowiadającej jej wartości rynkowej.

Powyższe, oznacza ryzyko utraty posiadanej przez spółkę nieruchomości rolnej w przypadku przeprowadzenia zmian własnościowych w spółce. Dodatkowo może się zdarzyć, iż cena wykupu nieruchomości przez Agencję Nieruchomości Rolnych może nie odpowiadać jej rzeczywistej wartości, wynikającej z planowanej inwestycji, w ramach prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej.

Ponadto, w ustawie przewidziano prawo pierwokupu przez Agencję Nieruchomości Rolnych prawa własności akcji i udziałów w spółkach prawa handlowego, które są właścicielami nieruchomości rolnej w przypadku ich sprzedaży, z wyłączeniem akcji notowanych na giełdzie, jak również możliwość zbycia udziałów i akcji na rzecz osoby bliskiej. W związku z powyższym, spółki będą musiały się liczyć z ryzykiem ewentualnego uczestnictwa podmiotu publicznego w ich strukturze kapitałowej.

Prawo pierwokupu

Zgodnie z brzmieniem ustawy, w przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej, prawo pierwokupu przysługuje z mocy prawa jej dzierżawcy – przy spełnieniu poniższych warunków:

• umowa dzierżawy została zawarta w formie pisemnej i jest opatrzona datą pewną,
• umowa była wykonywana co najmniej przez 3 lata, licząc od tej daty,
• nabywana nieruchomość rolna wchodzi w skład gospodarstwa rodzinnego dzierżawcy.

W przypadku braku uprawnionego do pierwokupu dzierżawcy albo niewykonania przez niego tego prawa, prawo pierwokupu przysługuje z mocy ustawy ANR.

Prawa pierwokupu nie stosuje się jeżeli nabywcą nieruchomości rolnej jest jednostka samorządu terytorialnego, Skarb Państwa, czy też osoba bliska zbywcy, zdefiniowana w UKUR. Dodatkowo prawa pierwokupu nie stosujemy, jeżeli nabycie nieruchomości rolnej następuje w wyniku dziedziczenia ustawowego albo dziedziczenia przez rolnika indywidualnego czy też w wyniku zapisu windykacyjnego.

W przypadku wykonywania przez ANR prawa pierwokupu nieruchomości rolnej, prawa nabycia udziałów lub akcji, spółka będzie zobowiązana udostępnić Agencji swoje księgi i dokumenty.