Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego. Jaki wpływ na proces budowlany mają zmiany w kodeksie?

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), wprowadzająca liczne "nowości" w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej.

Wprowadzone zmiany, poprzez modyfikację dotychczasowej procedury administracyjnej, niewątpliwie będą rzutować na przebieg procesu budowlanego. Czas jednak pokaże na ile wpływ ten spełni oczekiwania inwestorów, szczególnie w zakresie sprawności oraz czasu trwania postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z przepisami przejściowymi, nowe regulacje nie będą miały, co do zasady, zastosowania do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ostateczną decyzją lub postanowieniem, zatem do postępowań niezakończonych ostatecznie do dnia 31 maja 2017 r.  Wyjątkiem jest mediacja, którą będzie można stosować bez wskazanych wyżej ograniczeń.

Poniżej ważniejsze zmiany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej KPA), wprowadzone na mocy omawianej noweli oraz ich możliwy wpływ na realizację inwestycji budowlanej:

Zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych (art. 7a KPA)

Nowo dodany art. 7a KPA wprowadza tzw. zasadę „interpretacji na korzyść strony”. Zasada ta ma z założenia wzmacniać pozycję strony w sporze z organem administracyjnym, dotyczącym treści normy prawnej.

Przepis ten zakłada, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

W postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi zasada ta może mieć znaczenie np. przy kwalifikacji danego zamierzenia inwestycyjnego i możliwości budowy na podstawie zgłoszenia, zamiast pozwolenia na budowę.

Mediacja jako narzędzie rozwiązywania sporów (art. 96a i nast. KPA)

Mediacja to zupełnie nowa instytucja na gruncie przepisów KPA. Dotychczas przewidziana dopiero na etapie sądowym (przed sądem administracyjnym). Obecnie możliwa do przeprowadzenia także na etapie postępowania przed organem administracyjnym. Mediacja może być prowadzona pomiędzy stroną postępowania a organem administracyjnym, bądź pomiędzy stronami postępowania administracyjnego.

Założeniem ustawodawcy (wskazuje na to uzasadnienie nowelizacji KPA) jest uczynienie z mediacji narzędzia służącego rozwiązywaniu sporów, zwłaszcza w sprawach skomplikowanych (np. ustalenia warunków zabudowy albo udzielenia pozwolenia na budowę dla realizacji dużych, kontrowersyjnych społecznie inwestycji budowlanych, bądź ustalenia dopuszczalnego sposobu użytkowania obiektu budowlanego).

Należy przy tym podkreślić, iż mediacja nie może w żadnym zakresie doprowadzić do działań organu administracyjnego niezgodnych z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Zastosowanie mediacji możliwe będzie zatem jedynie w przypadku, gdy ustawodawca przewidział pewien „luz decyzyjny” organu, tzw. uznanie organu.

W ramach obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) zakres ten nie jest zbyt obszerny. Dla przykładu, nie będzie możliwe uzgodnienie między sąsiadami w ramach postępowania mediacyjnego innych odległości budynku od granicy działki, niż określone w rozporządzeniu ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Mediacja może mieć natomiast zastosowanie w przypadku wątpliwości co do prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, czy też przy sporze co do zakresu udzielonej zgody na inwestycję w ramach zawartej umowy cywilnoprawnej.

Oprócz niewątpliwych zalet mediacji, należy wskazać także na jej mankamenty. Takim jest z pewnością ryzyko wykorzystywania mediacji w celu przedłużenia postępowania administracyjnego. Po każdym złożonym wniosku o mediację, organ jest bowiem zobligowany powiadomić o nim wszystkie strony postępowania oraz uzyskać ich stanowisko. Obowiązek ten, zwłaszcza gdy w postępowaniu bierze udział wiele stron, niewątpliwie wpłynie na czas prowadzenia postępowania administracyjnego.

Ponadto, należy mieć na uwadze, że wyrażenie zgody na mediację przez wszystkie strony skutkuje wydaniem postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji, stanowiącego podstawę do odroczenia rozpatrzenia sprawy na okres do dwóch miesięcy. Oznacza to, że w czasie postępowania mediacyjnego organ nie będzie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego w postaci decyzji, np. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Zrzeczenia się odwołania od decyzji administracyjnej (art. 127a KPA)

Jako korzystną dla inwestorów należy ocenić zmianę wprowadzającą możliwość zrzeczenia się odwołania od decyzji administracyjnej. Niejednokrotnie zdarzało się, że inwestor przekonany o prawomocności i ostateczności decyzji, posiadający wydany mu przez organ dziennik budowy, był w trakcie inwestycji zaskakiwany informacją, iż buduje bezprawnie, bowiem wpłynęło odwołanie którejś z pozostałych stron postępowania. Zrzeczenie się odwołania przez wszystkie strony postępowania pozwoli na uniknięcie takiej sytuacji i da inwestorowi pewność co do możliwości prowadzenia robót budowlanych.

Należy przy tym jednak wskazać, że decyzja staje się ostateczna dopiero z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania. Nie wystarczy zatem oświadczenie samego inwestora.

Ponaglenie w przypadku bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 37 KPA)

W razie, gdy organ administracyjny pozostaje bezczynny lub prowadzi postępowanie przewlekle, strona postępowania może (a zasadniczo powinna) skorzystać z instytucji ponaglenia. Należy przy tym dodać, że obydwa pojęcia, tj. „bezczynność” oraz „przewlekłość” zyskały w wyniku nowelizacji KPA własne definicje ustawowe, wprowadzone do art. 37 KPA.

„Bezczynność” w rozumieniu art. 37 KPA, to niezałatwienie sprawy w terminie określonym w: (i) art. 35 KPA (co do zasady bez zbędnej zwłoki; do miesiąca – gdy sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego; do dwóch miesięcy – gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana), (ii) terminie określonym w przepisach szczególnych, lub (iii) w terminie wskazanym zgodnie z 36 § 1 KPA (o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia). „Przewlekłość” natomiast, to prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Ponaglenie strona składa do organu prowadzącego dane postępowanie, który zobowiązany jest przekazać je organowi wyższego stopnia nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Organ wyższego stopnia otrzymawszy ponaglenie ma obowiązek rozpatrzyć je w terminie 7 dni od otrzymania. Tak krótkie terminy mają na celu szybkie załatwienie sprawy przez organ.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę, iż w przedmiotowym zakresie omawiana nowelizacja wprowadziła także zmiany w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369). Zgodnie ze zmianami, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak: zażalenie, odwołanie lub ponaglenie. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść, w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że złożenie ponaglenia przez stronę skutkuje wyczerpaniem środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Kary - zasad nakładania oraz wymiar kar pieniężnych (art. 189a i nast. KPA)

Godną uwagi zmianą wprowadzoną w omawianej nowelizacji jest uregulowanie zasad nakładania oraz wymiaru kar pieniężnych, a także udzielania ulg w ich wykonaniu. Wprowadzone zmiany w znacznym stopniu porządkują rozproszone do tej pory regulacje dotyczące kar pieniężnych wymierzanych w ramach postępowań administracyjnych.

Wspomnieć należy, iż regulacje KPA w zakresie kar mają charakter pomocniczy (subsydiarny). Stosuje się je jedynie wówczas, gdy ustawy odrębne nie regulują trybu i przesłanek nakładania kar administracyjnych w sposób odmienny.

Dla uczestników procesu budowlanego, narażonych na karę z tytułu np. przedwczesnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) lub na karę nakładaną w toku obowiązkowej kontroli przed przystąpieniem do użytkowania z tytułu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, szczególnie ważne mogą być przepisy regulujące możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej (art. 189f KPA) oraz udzielenia ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej (art. 189k KPA).

Warto wskazać również, iż novum na gruncie KPA jest wyłączenie możliwości nałożenia kary administracyjnej, jeżeli od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa upłynęło 5 lat, jak również wyłączenie możliwości egzekucji kary pieniężnej, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana.

Milczące załatwienie sprawy ( art. 122a i nast. KPA)

Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej, albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym, organ ten:

• nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo
• nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).

Dla inwestorów instytucja ta nie jest „nowością”. Milcząca zgoda organu jest stosowana w prawie budowlanym w przypadku zgłoszenia zamiaru zgłoszenia wykonania niektórych robót budowlanych oraz zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania. Upływ czasu określonego ustawą miał ten skutek, że inwestor mógł w określonych przypadkach rozpocząć roboty budowlane zgodnie ze swoim wnioskiem.

Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości uzyskania w sposób „milczący” decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazana wyżej zasada nie będzie miała zatem zastosowania przy inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę.

Braki formalne (art. 64 § 2 KPA)

Przed nowelizacją wnioskodawca, po wezwaniu go przez organ, musiał uzupełnić braki formalne wniosku w terminie 7 dni. Obecnie termin wynosi nie mniej niż 7 dni, co oznacza w praktyce, że organ może wyznaczyć stronie termin dłuższy niż 7 dni. Organ może zatem dostosować termin na uzupełnienie braków do realnego czasu niezbędnego na ich usunięcie. W tym zakresie organ ma zatem pewnego rodzaju „luz decyzyjny”.