Altany działkowe nie do rozbiórki – o obywatelskim projekcie zmiany Prawa budowlanego

Obywatelski projekt zmiany ustawy – Prawo budowlane, dotyczący kwestii altan działkowych wznoszonych w Rodzinnych Ogrodach Działkowych, trafił do Sejmu RP w dniu 1 grudnia 2014. Projekt został przyjęty przez Sejm RP 6 lutego 2015, co nie oznacza, że przestał być projektem. Obowiązującym prawem stanie się bowiem dopiero po zaakceptowaniu przez Senat RP, podpisaniu przez Prezydenta RP i opublikowaniu w Dzienniku Ustaw. Nieczęsto ustawodawcza inicjatywa obywatelska jest tak skuteczna.

Dość szybko projekt nowelizacji Prawa budowlanego odnoszący się do altan działkowych uzyskał wsparcie Rady Ministrów i stał się przedmiotem obrad Sejmowej Komisji Infrastruktury. Pierwsze czytanie w Sejmie odbyło się już 18 grudnia 2014, ale 22 grudnia Prezes Rady Ministrów przekazała na ręce Marszałka Sejmu propozycję zmian projektu postulowanych przez Radę Ministrów. Nie miały one zmieniać istoty projektu i dotyczyły raczej kwestii legislacyjnych. Ich celem było lepsze dostosowanie projektu ustawy przygotowanego przez obywateli do wymagań prawnych stawianych współczesnym aktom prawnym. Jako takie zostały przyjęte 15 stycznia 2015 przez Komisję Infrastruktury Sejmu RP wraz z wnioskiem do Sejmu RP o przyjęcie ustawy. Projekt został przyjęty przez Sejm 6 lutego 2015.

W trakcie dotychczasowych prac legislacyjnych nad tą nowelizacją pojawiły się wobec niej dwie opinie przynajmniej częściowo krytyczne. Zostały one zawarte w piśmie z 23 grudnia 2014 Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (PIIB)i w piśmie z 24 grudnia 2014 Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej (IARP). Dotyczą one co do zasady dwóch kwestii: 1) sprzeczności definicji altany działkowej z językiem powszechnym i użytym już w Prawie budowlanym pojęciem altany; 2) rzeczywistej legalizacji samowoli budowlanych, która nastąpi w przypadku przyjęcia ustawy.
Nad stanowiskami tymi nie można przejść do porządku dziennego, ponieważ dotykają one spraw istotnych, a podniesione w nich zarzuty do projektu nie są pozbawione racji. Zanim przejdziemy do ich omówienia przedstawmy pokrótce, co miałoby się zmienić w prawie zgodnie z intencją wnioskodawców omawianego tutaj projektu zmiany ustawy Prawo budowlane.

Kluczowa definicja – altana

Pisać będziemy o projekcie w kształcie, jakim nadała mu Komisja Infrastruktury. Nie będziemy więc odwoływać się do pierwotnej treści. Zacznijmy jednak od tego, skąd w ogóle pojawił się on w Sejmie? Otóż wiąże się to z niepomyślną dla osób prowadzących rodzinne ogrody działkowe interpretacją dotychczasowych przepisów, jaką przyjęło sądownictwo administracyjne. Zgodnie bowiem z obowiązującym wciąż art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę budowa „altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 35 m² oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich”. Kluczowe tutaj jest słowo altana. Nie zostało ono nigdzie zdefiniowane. Dlatego też sądy administracyjne wyjaśniają je odwołując się do języka powszechnego. Zgodnie z nim zaś, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2014 (sygn. akt: II FSK 1350/12), altana to „budowla lekkiej konstrukcji, często ażurowa, stawiana w ogrodzie, przeznaczona do wypoczynku oraz ochrony przed deszczem, słońcem”. O tym, że właśnie interpretacja sądów stała się impulsem do wniesienia omawianej tutaj obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej najdobitniej świadczy stanowisko Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z 27 maja 2014 w sprawie regulacji prawnych dotyczących budownictwa na terenie rodzinnych ogrodów działkowych. Odnosi się ono do jeszcze wcześniejszego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyroku z 9 stycznia 2014 (sygn. akt II OSK 1875/12), w którym sąd wypowiedział się za wykładnią pojęcia altana zgodnie z językiem powszechnym. Krajowa Rada wskazała w tymże stanowisku, że w świetle tego orzeczenia „uznaje za konieczne wystąpić z wnioskiem o zainicjowanie prac nad nowelizacją, która zabezpieczy działkowców przed możliwością wykładni przepisów Prawa budowlanego w sposób godzący w praktycznie wszystkich właścicieli altan w rodzinnych ogrodach działkowych”. Okazało się bowiem, że znaczna część obiektów nie podpadających pod definicję altany określoną przez sądownictwo administracyjne powinna być wniesiona na podstawie pozwolenia na budowę. W szczególności dotyczy to obiektów ocieplonych, z trwałymi murowanymi ścianami i pełnym zadaszeniem. Wskutek tego organy nadzoru wszczęły postępowania, których przedmiotem jest rozbiórka takich „altan”, jako wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Projekt przewiduje wprowadzenie do ustawy z 13 grudnia 2013 o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 40) definicji altany działkowej. W Prawie budowlanym zaś ma się znaleźć norma, zgodnie z którą wybudowanie takiej altany działkowej nie będzie wymagało pozwolenia na budowę. W stosunku zaś do tego rodzaju obiektów wybudowanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie nowelizacji nie będą mogły być wszczęte postępowania dotyczące rozbiórki. Jeśli zaś te już trwają i nie zostały zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, będą one musiały być umorzone.

Projekt przewiduje wprowadzenie do ustawy z 13 grudnia 2013 o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 40) definicji altany działkowej. W Prawie budowlanym zaś ma się znaleźć norma, zgodnie z którą wybudowanie takiej altany działkowej nie będzie wymagało pozwolenia na budowę. W stosunku zaś do tego rodzaju obiektów wybudowanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie nowelizacji nie będą mogły być wszczęte postępowania dotyczące rozbiórki. Jeśli zaś te już trwają i nie zostały zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, będą one musiały być umorzone.

Jaką definicję altany proponuje się nam w projekcie? Ma być to „wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m² oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m²”.

Zanim przejdziemy do przedstawienia wątpliwości wyżej wskazanych izb zawodowych, zwróćmy uwagę na wątpliwości, które pojawiają się przy samej tak ujętej definicji. Krajowa Rada Polskiego Związku Działkowców już w wyżej cytowanym stanowisku wskazała, że potrzeba nowelizacji prawa wynika z tego, „iż obecny art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, tworzy pole do nadmiernej swobody interpretacyjnej i pozostawia do arbitralnej oceny urzędu rozstrzygnięcie kwestii mającej fundamentalne znaczenia dla blisko miliona działkowców”. Nie polemizując z tą tezą wskażmy, że nowa treść przepisów wyłącznie zwiększa swobodę interpretacyjną. Odwołuje się bowiem do kryterium funkcji, jaką spełnia dany obiekt budowlany. Tymczasem ocena, czy dany budynek został wzniesiony w celach rekreacyjno-wypoczynkowych z pewnością nie należy do prostych i pozbawionych pewnej arbitralności (w doktrynie prawa administracyjnego używa się słusznie mniej pejoratywnego pojęcia „uznaniowość”). Może się bowiem okazać, że organ administracji wyda decyzję o rozbiórce obiektu uznając, że budynek nie pełni takiej funkcji, a został wzniesiony przez działkowca w celach mieszkaniowych. Na marginesie, tutaj też fakt ocieplenia budynku może nie być bez znaczenia (w końcu trudno, aby pełnił on funkcję rekreacyjno-wypoczynkową w zimie, choć oczywiście nie można tego wykluczyć).

Polska Izba Inżynierów Budownictwa wskazuje, że Prawo budowlane w treści dziś obowiązującej „posługuje się określeniami ściśle zdefiniowanymi oraz w pełni zrozumiałymi w nazewnictwie branżowym i potocznym, a zatem zaproponowana zmiana w art. 29 ust. 1 pkt 4 [ustawy Prawo budowlane – przyp. KS] dodająca po wyrazie altan określenie „działkowych” niczego nie wnosi do sprawy, a jedynie spowoduje bałagan legislacyjny. Nie sposób racjonalnie odpowiedzieć na pytanie, czym się różni altana działkowa od altany nie działkowej, a na takie pytanie projektodawca powinien znać odpowiedź. Z całą pewnością dodanie określenia działkowa do altany nie zmienia jej podstawowego znaczenia. Otóż altana to „niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach”. Dalej wskazuje, że zaproponowana definicja jest „całkowicie sprzeczna” z Prawem budowlanym, gdyż „altana nie jest budynkiem, dlatego jest określana jako budowla lub obiekt budowlany”. Izba konkluduje, że „jeśli projektodawca chce umożliwić budowę budynków rekreacji indywidualnej na terenie ogrodów działkowych, to należy tego rodzaju obiekty dopisać do art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane”. Słusznie Izba zwraca uwagę, że w prawie zdefiniowane jest już pojęcie budynku rekreacji indywidualnej, którym jest „budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku rodzinnego”, zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690). Zauważmy dodatkowo, że 15 stycznia 2015 Sejm przyjął inną nowelizację Prawa budowlanego, która już została skierowana do podpisu Prezydenta RP. W jej efekcie, już wkrótce bez pozwolenia na budowę będzie można stawiać właśnie wolno stojące parterowe budynki rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 (z zastrzeżeniem, że liczba tych obiektów na działce nie będzie mogła przekraczać jeden na każde 500 m2 powierzchni działki). Tym bardziej stawia to pod znakiem zapytania celowość przyjmowania zmian proponowanych w omawianym tutaj projekcie.
Tego rodzaju wątpliwości podnosi również Izba Architektów Rzeczypospolitej Polskiej, która także krytykuje posłużenie się słowem „budynek” w definicji altany działkowej.

Obie Izby mają sporo racji. Przede wszystkim po wprowadzeniu zmian pojęcie altany pozostanie w języku prawnym obok terminu altana działkowa, a to chociażby z uwagi na art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdzie pojawia się ono wprost. Zgodzić się trzeba z postulatem tworzenia pojęć prawnych w zgodzie z językiem powszechnym, ale i technicznym. Wypracowana przez sądownictwo administracyjne definicja altany czyniła temu zadość, czego nie można powiedzieć o tej zaproponowanej w omawianym tutaj projekcie. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez budynek należy rozumieć „taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach”. Trudno uznać, że parametry te może spełniać altana w powszechnym znaczeniu tego słowa.
Wreszcie, zdaje się, że tylko wyżej wskazany warunek pełnienia przez budynek funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej stanowić może tamę przed wznoszeniem na terenach rodzinnych ogrodów działkowych obiektów o przeznaczeniu ściśle mieszkaniowym. Tymczasem, jak już wskazaliśmy, jest on ocenny i często trudno będzie organom nadzoru jednoznacznie stwierdzić, czy pewne granice nie zostały w danych okolicznościach przekroczone. Rodzi to ryzyko wykorzystywania nowej regulacji do tego, co Izba Architektów Rzeczypospolitej Polskiej określiła mianem przekształcenia rodzinnych ogrodów działkowych „w enklawy zabudowy, które nie będą podlegać jakimkolwiek regulacjom przestrzennym”.

W tym kontekście jeszcze jedna uwaga do samej definicji. Wydaje się, że wyłączenie spod powierzchni zabudowy tarasu, werandy lub ganku rodzi istotne ryzyko obchodzenia prawa. Widzimy bowiem na podstawie tak skonstruowanego przepisu, możliwość postawienia dwóch wolnostojących budynków rekreacyjno-wypoczynkowych połączonych osłoniętym (oszklonym, drewnianym?) gankiem, tarasem, werandą, które w rzeczywistości tworzyć będą jeden kompleks zabudowy. Powstać może w tej sytuacji dość spory obiekt budowlany, dla którego ograniczeniem będzie wyłącznie powierzchnia działki.
Na koniec podkreślić trzeba jeszcze zarzuty obu wymienionych Izb co do tego, że przedmiotowa nowelizacja ma w rzeczywistości na celu legalizację samowoli budowlanych z poziomu ustawodawcy. Jest to chyba zarzut największej wagi. Otóż złą praktyką jest dopuszczenie do tego, aby grupa obywateli dokonywała za pośrednictwem władz ustawodawczych, przy poparciu egzekutywy, zmiany niekorzystnego dla niej prawa tylko dlatego, że prowadzi ono do konieczności poniesienia przez nią określonych sankcji. O ile można zrozumieć postulaty i interesy tej grupy i jej poszczególnych reprezentantów, o tyle działanie takie uderza w zasadę równości wobec prawa. Pamiętajmy, że mniejsza grupa społeczna, mająca pewną strukturę organizacyjną i praktykę wspólnego działania, zawsze jest w stanie lepiej bronić swoich interesów niż pozostała część społeczeństwa. Dzięki temu może doprowadzić do osiągnięcia dla siebie przywilejów kosztem tej pozostałej części. Symptomatyczna jest tutaj propozycja również zawarta w omawianym projekcie, zgodnie z którą – pisząc w skrócie – działkowiec będzie mógł „wystąpić do właściwego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgodność wybudowanej altany” z nową definicją (altany działkowej). Za wydanie takiego zaświadczenia nie będzie pobierana opłata skarbowa. Koszty pracy pracownika administracji, który będzie wydawał takie zaświadczenia poniesie więc reszta społeczeństwa. Zdaje się, że godzi to w zasadę równości wszystkich wobec prawa ujętą w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W szczególności wobec braku jakiejkolwiek innej zasady prawnej, która uzasadniałaby takie uprzywilejowanie. 

Na koniec warto przywołać jeszcze jedną refleksję dotyczącą sensu wprowadzania nowej definicji prawnej, w sytuacji w której mamy jednoznaczne stanowisko sądownictwa w kwestii tego, jak należy rozumieć pojęcie altany. Prawnicy wciąż często sięgają do bezcennego dorobku myśli prawnej starożytnego Rzymu, który leży u podstaw wielu współczesnych rozwiązań. Wiele tam mądrych spostrzeżeń i wartych do zapamiętania uwag. Jedna z nich nadaje się idealnie do przywołania w tym miejscu. Otóż jeden z najwybitniejszych rzymskich prawników, Paulus, spostrzegł kiedyś, że „jak najmniej powinno się zmieniać to, co zawsze miało jednoznaczną interpretację” (Minime sunt mutanda, quae interpretationem certam semper habuerunt, D. 1,3,23). Paremia ta nie bez powodu została zamieszczona na gmachu budynku Sądu Najwyższego.