Coraz mniej czasu, coraz więcej pracy
W piątek, 18 kwietnia minął rok od przyznania Polsce i Ukrainie prawa do organizacji Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej w 2012 roku. "Nie możemy oprzeć się wrażeniu, że ten czas został w przeważającej mierze zmarnowany, jeśli nie liczyć powoływania kolejnych komitetów i prób politycznego dyskontowania tego wydarzenia" - podsumowuje Konfederacja Pracodawców Polskich. - "Nie wprowadzono wystarczających zmian w prawie, które pomogłyby w organizacji imprezy. A do zrobienia jest jeszcze naprawdę dużo, a czasu - coraz mniej".
"Choć EURO 2012 to przede wszystkim wydarzenie sportowe, ma ono także wymierne znaczenie dla gospodarek obu krajów - organizatorów. Tymczasem głównym problemem po roku przygotowań jest wciąż brak odpowiednich regulacji prawnych, zwłaszcza umożliwiających realizację inwestycji w oparciu o partnerstwo publiczno-prywatne" - twierdzi Andrzej Malinowski, prezydent Konfederacji Pracodawców Polskich.
Zdaniem KPP właśnie w tym obszarze niezbędne są szybkie i radykalne zmiany prawne, choć może być już na nie za późno. Przykłady wielu państwa wskazują, że w ten sposób można realizować inwestycje infrastrukturalne szybciej i taniej, niż ma to miejsce w klasycznym trybie. Obecnie trwają pracę nad tzw. ustawą koncesyjną oraz nowelizacją Prawa zamówień publicznych. Zmiany te, o ile zostaną szybko wprowadzone, mogą przyspieszyć proces przygotowań.
Z faktycznych działań można jedynie wymienić uchwalenie specustawy dotyczącej organizacji mistrzostw oraz prace nad formalnym przygotowaniem budowy stadionów - jednak postępują one zdecydowanie zbyt wolno.
Analiza najważniejszych elementów otoczenia prawnego związanych z przygotowaniami do EURO 2012
Konfederacja Pracodawców Polskich
I. Specustawa Euro 2012
1. Ustawa zalicza przedsięwzięcia EURO 2012 do kategorii celu publicznego i inwestycji celu publicznego. Pozwala to na wykorzystywanie, w toku realizacji inwestycji związanych z EURO 2012, instytucji wywłaszczenia. Takie rozwiązanie ma ułatwić pozyskiwanie praw do określonych nieruchomości. Ustawa wprowadza również odrębności w postępowaniu wywłaszczeniowym w odniesieniu do nieruchomości nabywanych dla realizacji przedsięwzięć EURO 2012. Pozwolą one na skrócenie, długotrwałej i skomplikowanej procedury wywłaszczeniowej przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
2. Sprzeczne z prawem wspólnotowym okazało się, przewidziane w uchwalonym tekście ustawy, stosowanie art. 5 (tzw. tryb uproszczony Prawa zamówień publicznych) do umów zwartych przez spółkę celową przed dniem zakończenia imprezy (jeżeli termin wygaśnięcia danej umowy wygasa po dniu 31 grudnia 2012 roku). W praktyce umożliwiałoby to, stosowanie przez spółki celowe przy zawieraniu takich umów mniej sformalizowanego trybu zamówień publicznych.
3. Art. 21 projektu daje spółkom celowym możliwość wypowiedzenia umów zawartych z przedsiębiorcami ze skutkiem natychmiastowym, o ile opóźnienie w realizacji tych umów lub ich nienależyte wykonanie mogłoby utrudnić rozpoczęcie lub przeprowadzenie finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Takie rozwiązanie - podyktowane zapewne dbałością o tempo prac - może zniechęcać przedsiębiorców do współpracy ze spółkami celowymi. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest fakt, że przesłanki natychmiastowego wypowiedzenia umów posiadają duży margines swobody interpretacyjnej. W związku z tym, przedsiębiorcy mogą żywić obawy o stabilność współpracy, która jest ważna z punktu widzenia planowania gospodarczego.
4. Art. 2 ust. 1 pkt 3 tej ustawy mówi, że przygotowanie i wykonanie przedsięwzięć Euro 2012 finansuje się w szczególności ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie EFTA a także innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Inne źródła finansowania (pkt 1 i 2) to budżet państwa oraz budżety jednostek samorządu terytorialnego.
5. Rozdział 4 projektu reguluje lokalizację przedsięwzięć EURO 2012. Rozwiązania tu zawarte pozwolą na szybsze - niż to ma to miejsce w "normalnym trybie" - przygotowanie formalne inwestycji. Efekt taki zostanie osiągnięty poprzez zobowiązanie wojewody do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć EURO 2012, w ciągu miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku.
6. Omawiane przepisy wyłączają, w stosunku do spraw określonych w Rozdziale 4 ustawy, stosowanie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. ( Podkreślenie MOJE) Dzięki temu możliwe będzie uniknięcie przedłużania się formalności z powodu braków planów zagospodarowania przestrzennego (obecnie posiada je jedynie ok. 25% gmin). Decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 będzie podstawą do: wydania decyzji o wygaśnięciu zarządu ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz wypowiedzenia umowy dzierżawy lub najmu, dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Taka regulacja przyspieszy proces przygotowania nieruchomości potrzebnych do realizacji przedsięwzięć EURO 2012, a ewentualne straty poniesione przez jakiekolwiek podmioty będą wyrównywane odpowiednim odszkodowaniem.
7. Popieramy proponowane regulacje, dotyczące procedur administracyjnych dla realizacji przedsięwzięć EURO 2012. Ustawa przewiduje nadanie wszystkim decyzjom wydawanym w związku z realizacją EURO 2012 rygoru natychmiastowej wykonalności, a odwołania od takich decyzji mają być rozpatrywane w ciągu 14 dni. Ustawa skraca również w odniesieniu do skarg rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym w związku z realizacją przedsięwzięć EURO 2012, niektóre terminy przewidziane we właściwej w tym zakresie ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te pozwalają z pewnością zaoszczędzić czas, którego mamy już niewiele, dlatego powinien być on w jak najmniejszym stopniu przeznaczany na formalności. Projekt wypełnia ten postulat.
8. W tym samym kierunku idzie art. 36. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi bądź innego przedsięwzięcia EURO 2012 wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej - dopuszczalne będzie na wniosek spółki celowej - wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na budowę określonych instalacji infrastruktury technicznej, nawet wówczas, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.
9. Zgodnie z przepisami ustawy, realizacją przedsięwzięć EURO 2012 zajmują się spółki celowe (spółki Skarbu Państwa) w formie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. W praktyce oznacza to ograniczenie roli przedsiębiorstw prywatnych do roli podwykonawców. Konfederacja Pracodawców Polskich negatywnie ocenia takie rozwiązanie. Podmioty prywatne realizują inwestycje szybciej i taniej, niż podmioty publiczne. Nowe spółki nie będą posiadały żadnego doświadczenia organizacyjnego ani technologicznego. Istnieje zatem obawa, że ich powołanie w praktyce wcale nie przyspieszy realizacji inwestycji. Z pewnością natomiast, będzie miało negatywny wpływ na jakość oraz ekonomikę realizowanych zadań.
10. Ustawę stosuje się tylko do "przedsięwzięć Euro 2012". Ich listę określa Rada Ministrów w rozporządzeniu. Na tej liście mogą znaleźć się przedsięwzięcia zawarte w ofercie przyjętej przez UEFA oraz objęte zobowiązaniami gwarancjami Rady Ministrów lub jednostek samorządu terytorialnego, a także inne niezbędne do przeprowadzenia imprezy przedsięwzięć (takie sformułowanie powoduje, że można na listę "wciągnąć" praktycznie wszystko).
11. Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 12 października 2007 przedsięwzięciami Euro 2012 na tę chwilę są: 4 stadiony główne - Warszawa, Poznań, Gdańsk, Wrocław, 2 stadiony rezerwowe - Kraków, Chorzów, most pieszo - rowerowy na Wiśle w Warszawie, Centrum Handlowe w Warszawie. Może zdarzyć się tak, że w obliczu ukraińskich kłopotów będziemy potrzebowali 6 stadionów.
12. Miasta zgłosiły niemal 1000 propozycji poszerzenia listy przedsięwzięć. Do końca marca miała powstać tzw. krótka lista (120 - 130), która będzie zawierać inwestycje niezbędne do powodzenia imprezy. Mają się tu znaleźć bazy hotelowe, obwodnice miast, budowa dróg dojazdowych, rozbudowa lotnisk. Takie założenie trzeba ocenić pozytywnie - tych elementów brakuje nam najbardziej. Trzeba pamiętać, że bazę hotelową mamy niewspółmiernie małą w stosunku do przewidywanych potrzeb. Lista przedsięwzięć ma być w terminie późniejszym nadal poszerzana.
II. Problemy związane z rynkiem pracy
1. Szacuje się, że obecnie na polskim rynku pracy brakuje ponad 200 tys. pracowników. Przedsiębiorstwa budowlane zgłaszają kilkadziesiąt tysięcy wolnych miejsc pracy. EURO 2012 wymaga dużych inwestycji budowlanych. Należy pamiętać, że bardzo ważne są odpowiednie kwalifikacje pracowników i pod tym kątem należy rozpatrywać liczbę wakatów w branży budowlanej. Pracownik bez odpowiednich umiejętności będzie - przynajmniej przez pewien czas - wykonywał swą pracę wolniej i gorzej pod względem jakościowym. Biorąc to pod uwagę, wolnych stanowisk w budownictwie jest, de facto, więcej. Niska podaż pracy w sektorze budowlanym może przełożyć się na wolniejsze tempo prac.
2. EURO 2012 wymaga nie tylko inwestycji w infrastrukturę. Potrzebne jest również odpowiednie zaplecze gastronomiczne i hotelowe. Niestety również w sektorze usług - choć dokładne oszacowanie skali problemu jest trudne - widoczny jest problem braku pracowników.
3. Problemy z podażą pracy tworzą presję na wzrost wynagrodzeń. Przekłada się to na wzrost kosztów funkcjonowania przedsiębiorstw. Należy także liczyć się ze wzrostem kosztów poszczególnych inwestycji. W związku z tym, obecne założenia co do kosztów przygotowania imprezy mogą okazać się niedoszacowane. Pamiętajmy także, że w 2012 r. odbędą się igrzyska olimpijskie w Londynie. Może więc zdarzyć się tak, że Polacy (skuszeni lepszymi zarobkami), będą woleli budować obiekty związane z tą imprezą, a nie z EURO.
III. Stan polskich dróg i potrzeby modernizacyjne w tym zakresie
1. Obecna sieć dróg w Polsce nie pozwoli na obsłużenie wzmożonego ruchu związanego z Mistrzostwami Europy w Piłce Nożnej. Rozbudowa sieci dróg i autostrad jest konieczna do tego, aby kibice piłkarscy z całej Europy, mogli swobodnie przemieszczać się między swoimi krajami, Polską i Ukrainą. Musimy mieć to na względzie tworząc plany budowy autostrad, tak aby dojazd do naszego wschodniego sąsiada nie był utrudniony.
2. Stan infrastruktury drogowej jest ważny w kontekście EURO 2012 nie tylko z logistycznego punktu. EURO 2012 to także szansa na wypromowanie Polski jako kraju atrakcyjnego turystycznie i gospodarczo. Stan infrastruktury drogowej jest jednym z kryteriów oceny kraju jako potencjalnego miejsca inwestycji, czy też miejsca wypoczynku.
3. 14 lutego2008 Ministerstwo Infrastruktury przedstawiło plan budowy dróg na lata 2008 - 2012. W czerwcu 2012 mamy mieć 1605km autostrad i 2418km dróg ekspresowych. Pozwoliłoby to na obsłużenie imprezy. Całość ma kosztować 121mld zł. Realizacja tych założeń (które według ostatnich doniesień mają być "przycięte") ma być możliwa m.in. dzięki planowanym przez ministerstwo zmianach w Prawie zamówień publicznych. Mają one opierać się na: wykorzystaniu w pełni elastycznych instrumentów prawnych w prowadzeniu postępowań przetargowych, jakie daje nam prawo europejskie, wykorzystanie orzecznictwa ETS przy implikowaniu dobrych praktyk do systemu zamówień, racjonalizowaniu procedur przetargowych i wyeliminowaniu z systemu elementów administracyjnej ingerencji.
4. Kolejnym instrumentem ma być tzw. ustawa koncesyjna. Ma być prostym środkiem wyłaniania partnera prywatnego do realizacji zadań publicznych, zawierać rozwiązania prawne skierowane do samorządów, a procedura wyboru partnera prywatnego ma być oparta na przejrzystości i konkurencyjności. Zapowiedź szerokiej współpracy z sektorem prywatnym przy realizacji planu cieszy. Podmioty komercyjne lepiej radzą sobie z efektywnym gospodarowaniem pieniędzy. Cały program budowy dróg wygląda imponująco, jednak co do szans jego realizacji, pamiętając o wcześniejszych doświadczeniach, trzeba podchodzić z umiarkowanym optymizmem.
5. Ustalanie obszarów, na których przyroda jest chroniona (chodzi głównie o Program Natura 2012), było dokonywane w oderwaniu od istniejącej i planowanej sieci komunikacyjnej. Taki stan rzeczy stanowi istotną przeszkodę w budowie autostrad. Wytyczanie połączeń komunikacyjnych na obszarach chronionych pod względem przyrodniczym może wymagać uzyskiwania dodatkowych zgód i zezwoleń, a w skrajnych przypadkach może okazać się niemożliwe. Oczywiste jest, że wydłuży to proces inwestycyjny. Budowa tak dużej ilości nowych dróg powoduje, że nieuniknione będą spory z organizacjami ekologicznymi. To też może wydłużyć procesy inwestycyjne.
IV. Zmiany w prawie niezbędne do przeprowadzenie inwestycji budowlanych związanych z EURO 2012
1. Przygotowanie formalne inwestycji budowlanych w Polsce wiąże się ze skomplikowaną i długotrwałą procedurą. Szacuje się, że około połowy całego czasu trwania inwestycji budowlanej zajmuje właśnie jej przygotowanie od strony administracyjnej. W związku z tym potrzebny jest szereg zmian prawnych, tak aby odformalizować i zdynamizować przygotowanie formalne inwestycji. Chodzi tu przede wszystkim o poprawę sytuacji w zakresie pokrycia kraju planami zagospodarowania przestrzennego. Przyspieszeniu musi ulec również procedura zajmowania nieruchomości pod inwestycje drogowe. Zdobywanie wszelkiego rodzaju zgód i zezwoleń związanych np: z ochroną środowiska powinno być łatwiejsze. Należy w tym celu dopingować właściwe organy administracji publicznej do szybszego załatwiania spraw.
2. Konieczne jest odbiurokratyzowanie procedur, oraz zmniejszenie zakresu analiz wymaganych na etapie planowania przedsięwzięcia publiczno - prywatnego. Należy również wprowadzić uproszczone procedury w stosunku do przedsięwzięć o małych rozmiarach finansowych. Należy umożliwić podejmowanie decyzji o realizacji przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego, w oparciu o szacunkowe wartości ekonomiczne, przy jednoczesnym spełnieniu warunku transparentności procesu podejmowania decyzji.
V. Zamówienia publiczne
1. Procedury oparte na zamówieniach publicznych (m. in. przetargi) są długotrwałe. Rząd przygotował projekt zmiany właściwej ustawy. Pozytywnie ocenić należy propozycję umożliwienia dokonywania sprostowań treści ogłoszenia w zakresie dotyczącym przedmiotu zamówienia. W projekcie wprowadza się nowe zasady dokonywania zmian w treści ogłoszenia o zamówieniu. Rezygnuje się z określania elementów, w zakresie których ogłoszenie o zamówieniu nie może być zmieniane i dopuszcza się możliwość dokonywania zmian w pełnym zakresie. Obecnie popełnienie przez zamawiającego błędu w ogłoszeniu zamieszczanym w Biuletynie Zamówień Publicznych, który dotyczy opisu przedmiotu zamówienia, kryteriów oceny ofert, warunków udziału w postępowaniu lub sposobu oceny ich spełniania, powoduje konieczność unieważnienia postępowania.
2. W projekcie wprowadza się istotne zmiany dotyczące sposobu poprawiania oczywistych omyłek pisarskich i rachunkowych (art. 87 ust. 2). Rezygnuje się z zamkniętego katalogu sposobu poprawiania omyłek rachunkowych, pozostawiając jednocześnie zamawiającemu uprawnienie do poprawiania oczywistych omyłek pisarskich, rachunkowych oraz innych omyłek polegających na niezgodności oferty ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia. Proponowane rozwiązanie przyczyni się do usprawnienia procedury udzielania zamówienia publicznego oraz do zmniejszenia liczby odrzucanych ofert i unieważnianych postępowań. Ogranicza się sytuacje, w których oferty uznane za najkorzystniejsze podlegają odrzuceniu ze względu na błędy rachunkowe w obliczeniu ceny, które nie są możliwe do poprawienia w myśl ustawowo określonych reguł. Jest to szczególnie istotne w kontekście zamówień na roboty budowlane, w których oferty wykonawców, niezwykle obszerne i szczegółowe, liczące nieraz po kilkadziesiąt tomów, często podlegają odrzuceniu ze względu na drobne błędy w ich treści. Projekt daje szanse na usprawnienie procedury udzielania zamówienia publicznego.
________________________________________________________________________________________________
Konfederacja Pracodawców Polskich reprezentuje ponad 6000 firm z przeszło 2 mln pracowników, 82 proc. to firmy prywatne.
