Procedury poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych

Obecna ustawa Prawo budowlane od uchwalenia w 1994 roku była już nowelizowana kilkaset razy. Były to niewielkie lub istotne zmiany. Zanim zaczniemy budować na podstawie nowego Kodeksu urbanistyczno-budowlanego, trzeba być na bieżąco z obowiązującymi przepisami. Tym razem będzie mowa o zmianach na liście robót niewymagających pozwolenia na budowę i konsekwencje tych zmian.

Zapowiadany od lat Kodeks budowlany – jego nowa nazwa to Kodeks urbanistyczno-budowlany (dalej Kodeks), (opracowywany w latach 2012-2015 przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego), mający na celu usystematyzowanie procesu inwestycyjnego, niedługo ma doczekać się oficjalnej „premiery”. Tak przynajmniej zapowiedziało w oficjalnym komunikacie Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa kontynuujące prace nad projektem, iż z końcem września 2016 projekt zostanie skierowany do konsultacji, a w pierwszym kwartale przyszłego roku przekazany do Sejmu. Warto podkreślić, iż procedura legislacyjna będzie niewątpliwie niezwykle skomplikowana, ponieważ przy okazji uchwalenia Kodeksu, niezbędna będzie zmiana ponad 80 ustaw. Przygotowywany projekt ma za zadanie usystematyzować przepisy prawne, a właściwie objąć przedmiotem swojej regulacji: Prawo budowlane, ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wszystkie specustawy (drogowa, kolejowa), a także część ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz prawa geodezyjnego i kartograficznego. Projekt ma na celu odzwierciedlać kompleksowe i zintegrowane podejście do procesu inwestycyjnego, a w szczególności eliminować kluczowe bariery i dysfunkcje systemowe. Zgodnie z projektem osoba planująca inwestycję, będzie ubiegała się o zgodę inwestycyjną. Zgoda zastąpić ma wiele decyzji administracyjnych, a mianowicie: warunki zabudowy, pozwolenie na budowę, podział nieruchomości, a także zgłoszenie budowy lub zmiany sposobu użytkowania. Jednak zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami i ogólną zasadą, wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z ustawowo przewidzianymi wyjątkami. Od wejścia w życie 28 czerwca 2015 nowelizacji ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Nowelizacja), ustawodawca zrezygnował z konieczności, aby decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna. Obecnie wystarcza, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest wykonalna, co można zaobserwować np. w sytuacji, gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania o pozwolenie na budowę i z chwilą wydania pozytywnej decyzji, zgodnej z wnioskiem może rozpocząć budowę, bez konieczności oczekiwania na jej uprawomocnienie.

Nie ulega wątpliwości, że nie tylko „rozpoczęcie”, jak powyższy przepis stanowi, ale także „prowadzenie” na każdym etapie robót budowlanych, wymaga posiadania przez inwestora wykonalnej decyzji administracyjnej – pozwolenia na budowę. Rozpoczęcie robót budowlanych w rozumieniu art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy.

Niemniej istnieje katalog obiektów i robót budowlanych, wymienionych w art. 29-31 Prawa budowlanego, gdzie nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jak również w sytuacjach przewidzianych przepisami szczególnymi (np. wyrobiska górnicze).
Nowelizacja znacznie rozszerzyła katalog inwestycji, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 30 Prawa budowlanego określono też jasno katalog obiektów, dla których takie zgłoszenie jest wymagane. Głównym celem, uchwalonej ponad rok temu Nowelizacji, było usprawnienie procedury budowlanej. Konsekwencją wprowadzonych przepisów i niewątpliwie najważniejszą zmianą stało się rozszerzenie katalogu projektów budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, wśród których znalazły się m.in.:
1) wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane;
2) wolnostojące parterowe budynki gospodarcze, w tym garaże, altany oraz przydomowe ganki i oranżerie o powierzchni zabudowy do 35 m²;
3) wolnostojące parterowe budynki rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy do 35 m²;
4) wolnostojące parterowe budynki stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych, o powierzchni zabudowy do 35 m²;
5) wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe;
6) przydomowe oczyszczalnie ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę;
7) zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m³;
8) altany działkowe i obiekty gospodarcze;
9) przydomowe oczka i baseny o powierzchni do 50 m².

Dla inwestorów indywidualnych najważniejszą zmianą stało się stworzenie możliwości budowy domu jednorodzinnego, bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej powyższe rozwiązanie dotyczy jedynie budynków, których obszar oddziaływania nie wykracza poza granice działki lub działek objętych inwestycją, oraz obejmuje wyłącznie sytuacje, w których dom nie jest uciążliwy dla sąsiadów. Jednakże pozwolenie na budowę jest wymagane przy budowie bliźniaków, a także domów szeregowych.

Po wejściu w życie Nowelizacji możliwe są dwa sposoby rozpoczęcia prac budowlanych: rozpoczęcie budowy zgodnie ze starą procedurą, występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę; rozpoczęcie budowy zgodnie z nową procedurą, bez konieczności wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, lecz ze zgłoszeniem budowy.
Wartą podkreślenia konsekwencją tej zmiany jest fakt, że inwestorzy mogą rozpocząć budowę nawet kilka tygodni wcześniej, bez konieczności czekania na odpowiednie dokumenty.

Zdaniem praktyków, zgłoszenie budowy domu jednorodzinnego to procedura niepewna i oparta na nieprecyzyjnie zdefiniowanym obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie obszaru oddziaływania (od którego zależy to, czy w danym przypadku możliwe jest dokonanie zgłoszenia, czy też potrzebne będzie pozwolenie na budowę), wymaga gruntownego przeanalizowania kilkudziesięciu regulacji, w szczególności rozporządzeń wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, w których swoboda interpretacyjna zaskakuje nas nad wyraz często.

Nie można zapominać, iż przed rozpoczęciem robót inwestor zobowiązany jest zawiadomić o terminie rozpoczęcia robót budowlanych właściwy organ nadzoru budowlanego oraz ewentualnie projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem (o ile taki zostanie ustanowiony). Nowelizacja usunęła obowiązujący wcześniej warunek powiadomienia na minimum 7 dni przed rozpoczęciem budowy. Obecnie powiadomić można o rozpoczęciu budowy w dniu faktycznego jej rozpoczęcia. Dotyczy to także robót realizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę. Niedopełnienie tego obowiązku zagrożone jest sankcją karną, nie wywołuje natomiast bezpośrednio skutków prawnych w sferze oceny legalności rozpoczętej budowy. O tym przesądzać będzie spełnienie wymogu posiadania pozwolenia na budowę (zgłoszenia) oraz prowadzenie robót zgodnie z tym pozwoleniem (zgłoszeniem). Warto w tym miejscu zauważyć, że zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych powinno zawierać załączniki (oświadczenia, zaświadczenia i informacje związane z przejęciem kierowania budową i jej bezpieczeństwem).

Podsumowując, Nowelizacja mająca na celu usprawnienie i przyspieszenie procesów budowlanych, jak wynika z najnowszych danych Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, nie odniosła zamierzonego celu. W drugiej połowie 2015 roku liczba zgłoszeń budowy domów jednorodzinnych wyniosła 4868 – to niewiele w porównaniu z liczbą wydanych w tym okresie klasycznych pozwoleń na budowę takich obiektów – 39 746.
Statystyki pokazują jednak, że nie ma wielu chętnych do skorzystania z usprawnionej i jak by się wydawało szybszej ścieżki pozwalającej na rozpoczęcie inwestycji, co być może spowodowane jest faktem obligatoryjnego obowiązku dołączenia kompletu załączników do zawiadomienia – tożsamych przy chęci uzyskania pozwolenia na budowę.